I SA/Wa 2195/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Maria Tarnowska asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Irena Wronka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A.P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 2195/05 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] września 2005 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania A.P. i B.P. od decyzji nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] marca 2005 r. orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania za działkę nr [...] z nieruchomości pn. hip. [...] położoną w W. przy ul. [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazał, że w uzasadnieniu organ odwoławczy decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2005 r. podjętą w wyniku rozpatrzenia wniosków A.P. i B.P. odmówiono przyznania odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. Nr 261 z 2004 r., poz. 2603) za działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 z nieruchomości pn. hip. [...] położoną w W. przy ul. [...]. Działka ta stanowiąca własność M.P. w 1/2 części i B.P. w 1/2 części przejęta została na własność Państwa na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Odmowę ustalenia odszkodowania organ I instancji uzasadnił tym, że przedmiotowa działka nie mogła być przeznaczona przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. pod budownictwo jednorodzinne. Od powyższej decyzji złożył dowołanie A.P. wnosząc o jego uchylenie i przyznanie odszkodowania. W odwołaniu strona wyraziła pogląd, iż w ocenie obowiązujących przed wejściem w życie cytowanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. przepisów prawa budowlanego, przedmiotowa działka mogła być uznana jako przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, bowiem przez pojęcie "domu jednorodzinnego" rozumiano wówczas budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń. W wyniku rozpatrzenia odwołania i rozpoznania materiału zebranego w aktach sprawy organ drugiej instancji nie znalazł podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że przedmiotowa działka stanowiąca własność M.P. i B.P. przejęta została na własność Państwa na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z art. 215 ust. 2 odszkodowanie może być przyznane za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. i za działkę, która przed wejściem w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeśli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Organ II instancji podkreślał, że z zebranych w postępowaniu pierwszej instancji materiałów dowodowych wynika, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wejścia w życie dekretu 26 października 1945 r. stanowiła grunt niezabudowany. Z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za wymienioną działkę wystąpił B.P. i A.P. (spadkobierca M.P.). Organ wskazał, że z dokonanych ustaleń wynika, iż nieruchomość nie mogła być przeznaczona przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. pod budownictwo jednorodzinne. Zdaniem organu odwoławczego o przeznaczeniu przedmiotowej działki pod określonego rodzaju zabudowę przed wejściem w życie wymienionego dekretu tj. przed dniem 21 listopada 1945 r. stanowił "Ogólny plan zabudowania W." zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. Zgodnie z tym planem, obowiązującym w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. wymieniona nieruchomość przewidziana była pod zabudowę zwartą o 3 kondygnacjach i 50% powierzchni zabudowania. Z parametrów określonych w tym planie wynika, że nieruchomość nie mogła być przed dniem 21 listopada 1945 r. przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Organ podniósł, że wprawdzie przepisy dekretu, ani plan zabudowy z 1931 r. nie znały pojęcia "domu jednorodzinnego", lecz dla wykonania dyspozycji powołanych przepisów ustanowionych dla regulacji spraw odszkodowań za niektóre nieruchomości przejęte na własność Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. pojęcie domu jednorodzinnego w rozumieniu przepisów prawa lokalowego ustanowionego po wejściu w życie tego dekretu jest budynek mieszkalny o powierzchni użytkowej do 110 m2 lub obejmujący nie więcej niż 6 izb. Skoro powierzchnia przedmiotowej działki wynosiła [...] m2, to ze względu na wymagane parametry określone wspomnianym planem zabudowania W. z 1931 r., powierzchnia budynku o 3 kondygnacjach w zabudowie zwartej na gruncie stanowiącym 50% całego obszaru tej działki wynosiłaby znacznie więcej niż 110 m2. Organ wskazał, że zasady stosowania definicji domu jednorodzinnego, zawartej w ówcześnie obowiązujących przepisach prawa lokalowego zgodne są z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w niektórych wyrokach np. z dnia 23 listopada i 14 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2193/96 i IV SA 2242/96. Mając powyższe na względzie Wojewoda [...] uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że stosownie do art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. dla przyznania odszkodowania za działkę objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. wymagane jest spełnienie jednocześnie dwu przesłanek tj. możliwości przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne przed wejściem w życie wymienionego dekretu oraz pozbawienie poprzedniego właściciela bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. Brak w tym przypadku spełnienia jednej z omówionych przesłanek świadczy o braku podstaw do ustalenia odszkodowania zarówno w formie pieniężnej jak też w formie działki zamiennej pod budowę domu jednorodzinnego. Zdaniem Wojewody [...] wobec stwierdzenia braku spełnienia jednej z przesłanek z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., organ pierwszej instancji słusznie uznał, iż spełnienie drugiej przesłanki tj., że pozbawienie byłych właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością nastąpiło po dniu 5 kwietnia 1958 r. nie ma w tym przypadku wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy, bowiem ustalenie odszkodowania na podstawie przepisów tej ustawy jest możliwe, gdy obie wymienione w nim przesłanki występują łącznie. Na powyższą decyzję skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A.P. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo. Skarżący podniósł, że w ustawodawstwie powojennym po raz pierwszy pojęcie "domu jednorodzinnego" zostało zdefiniowane w dekrecie z dnia 10 grudnia 1952 r. o odstępowaniu przez Państwo nieruchomego mienia nierolniczego na cele mieszkaniowe oraz na cele budownictwa indywidualnych domów jednorodzinnych (Dz. U. Nr 52, poz. 326). Następnie kwestia ta była regulowana w dekrecie z dnia 25 czerwca 1954 r. o lokalach w domach spółdzielni mieszkaniowych i w domach jednorodzinnych (Dz. U. Nr 31, poz. 120) oraz w ustawie z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych (Dz. U. z 1962 r. Nr 47, poz. 228 z późn. zm.). Zdaniem skarżącego właściwa interpretacja art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, iż pojęcie domu jednorodzinnego powinno być rozumiane zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym przed dniem wejścia w życie dekretu. Zgodnie z takim stanowiskiem pojęcie dom jednorodzinny nie zakłada istnienia administracyjnych restrykcji, co do powierzchni domu lub liczby izb. Skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1995 r., sygn. akt IV SA 1671/97 (Lex Nr 47347), w którym Sąd stwierdził, że pojęcie "dom jednorodzinny" należy rozumieć w znaczeniu, jakie mu wówczas nadawano – budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń, jakie wprowadzono w późniejszym okresie. Skarżący podkreślił, że stanowisko wyrażone w powołanym wyroku NSA wskazuje, że określony w ogólnym planie zabudowania W. z 1931 r. charakter zabudowy przewidywany dla przedmiotowej działki nie wyklucza budownictwa jednorodzinnego. Pojęcie "zwartej zabudowy z trzema kondygnacjami" mieści w sobie możliwość wznoszenia zarówno budynków wielorodzinnych, jak i jednorodzinnych. Skoro w okresie przed wejściem w życie dekretu określenie "dom jednorodzinny" sprowadzało się do wskazania, iż chodzi o budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez żadnych wymogów dotyczących powierzchni, czy liczby pomieszczeń, to należy uznać, ze plan zabudowania W., który obejmował przedmiotową działkę dopuszczał przeznaczenie jej pod budownictwo jednorodzinne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej według stanu faktycznego i prawnego na dzień jej wydania. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej zwana jako "ppsa"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z aktu zgonu nadesłanego w toku postępowania sądowego B.P. zmarł [...] sierpnia 2003 r. (k. 48 akt sądowych), a więc po złożeniu wniosku z dnia 26 sierpnia 2001 r. o odszkodowanie za działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 z nieruchomości pn. hip. [...] położonej w W. przy ul. [...] (k. 14 akt administracyjnych i k. 11 zaświadczenie z księgi wieczystej). Decyzje organów obu instancji zostały doręczone pełnomocnikowi strony w osobie J.G., która nie powiadomiła organów o wygaśnięciu pełnomocnictwa, wobec śmierci swojego mocodawcy. Biorąc pod uwagę fakt, że drugi wnioskodawca (obok B.P.) A.P. jest synem B.P. i również był w toku postępowania administracyjnego reprezentowany przez tego samego pełnomocnika, nie sposób przyjąć, aby wnioskodawca nie wiedział o śmierci ojca. Osoby te powinny więc poinformować organ o śmierci strony. W wypadku śmierci strony udział w postępowaniu administracyjnym winni brać jej spadkobiercy, wskazani prawomocnym postanowieniem sądu o stwierdzeniu praw do spadku, gdyż osoby te mają interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w uczestniczeniu w niniejszym postępowaniu. Tymczasem organy obydwu instancji przeprowadziły postępowanie bez udziału spadkobierców B.P. W rezultacie nie dokonano powiadomieniu o wszczęciu postępowania wszystkich osób będących stronami w sprawie. Nie ma przy tym znaczenia, czy organy obydwu instancji wiedziały, czy też nie wiedziały, że strona zmarła po wszczęciu postępowania administracyjnego, skoro osoby, które taką wiedzę miały lub przy dołożeniu minimum staranności mieć powinny, nie powiadomiły organów o tym fakcie. W postępowaniu administracyjnym naruszony został art. 10 kpa, który stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Aby strona mogła czynnie uczestniczyć w postępowaniu musi być świadoma, że takie postępowanie się toczy. Kodeks postępowania administracyjnego statuuje, bowiem zasadę jawności wszczętego postępowania wobec wszystkich stron w danej sprawie. Z tego względu organ administracji państwowej zobowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Tym bardziej w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek wielu stron, organ administracyjny jest obowiązany ustalać, czy wszystkie te osoby żyją w dacie wydania decyzji, w szczególności zaś wtedy, gdy wniosek złożyła osoba urodzona w 1915 r., a postępowanie trwało kilka lat. Skoro organy nie dopełniły tego obowiązku, to oznacza, że nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto zwrócić należy uwagę na kwestie ustaleń organów, które doprowadziły je do stwierdzenia, iż nie została spełniona jedna z przesłanek, o których mowa w art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603), tj. że przedmiotowa działka przed dniem wejścia w życie dekretu nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Organy wskazały, że zgodnie z planem zabudowy W. z dnia 11 sierpnia 1931 r. nieruchomość położona była w strefie III a, w której obowiązywała zabudowa zwarta o 3 kondygnacjach oraz 50% powierzchni zabudowania. Jednakże analiza akt sprawy nie pozwala na ocenę, na jakiej podstawie organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w tej właśnie strefie. Z nadesłanych przez Archiwum Państwowe W. załączników do pisma z dnia 10 lipca 2003 r. (k. 55-58 akt organu I instancji) nie sposób ustalić, w jakiej strefie położona jest działka nr [...]. Na wydruku z planu z 1931 r. (k. 57) nie zostało oznaczone położenie tej działki. Naniesione pod wydrukiem planu odręczne dopiski ołówkiem o treści: [...] oraz dopisek [...] nie mogą stanowić dowodu na okoliczność strefy i obowiązującego w niej sposobu zabudowy. Wobec braku oznaczenia położenia działki na planie nie można ustalić, która ze stref opisanych i oznaczonych kolorami w opisie na karcie 56 ma zastosowanie do spornej nieruchomości. Ogólne stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji, że określenie strefy oraz sposobu i powierzchni zabudowy wynika z planu zabudowania W. z dnia 11 sierpnia 1931 r., w świetle wyżej wskazanych zastrzeżeń jest nieuprawnione. Poza tym wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji organ powołał się na jeden kierunek orzecznictwa NSA w kwestii pojęcia domu jednorodzinnego, podczas gdy w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko odmienne. Na takie orzeczenie powołał się skarżący w odwołaniu, tj. na wyrok NSA z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 1671/97 (Lex 47347). Organ odwoławczy powinien, więc omówić, dlaczego przyjął do rozstrzygnięcia ten, a nie inny kierunek orzecznictwa. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 10, 77 § 1, 80, 107 § 3, a decyzja organu odwoławczego ponadto z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) i 152 oraz 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu i powiadomi spadkobierców B.P. o wszczęciu postępowania, a następnie przeprowadzi je z udziałem wszystkich stron postępowania.