I SA/Wa 2195/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. K.i K. M. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. oddala skargę. Decyzją z [...] lipca 2020 r. Nr [...] Minister Rozwoju (dalej: Minister /organ) po rozpatrzeniu odwołania P. S., A. K., K. M., E. P. oraz C. S. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...], odmawiającą stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, prawa własności nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...]. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...], odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, prawa własności nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...]. Od ww. decyzji odwołanie złożyli, z zachowaniem terminu ustawowego P. S., A.K., K. M., E. P. oraz C.S., Po rozpatrzeniu odwołania oraz zbadaniu akt sprawy, Minister po powołaniu się na przepis art. 73 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i nr [...] stanowiła współwłasność K. K., E. P. oraz J. S., co wynika z umowy sprzedaży gruntu z dnia [...] maja 2005 r.. Rep. A nr [...] zawartej w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. J. S. zmarła [...] października 2007 r., a spadek po niej nabyli C. S. oraz P. S., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] i [...] w [...] z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt [...]. K. K. zmarła [...] marca 2012 r., a spadek po niej nabyły K. M. oraz A. K., na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] marca 2012 r.. Rep. [...] nr [...]. Obecnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Miasto i Gmina [...] na podstawie ww. umowy sprzedaży gruntu z dnia [...] maja 2005 r.. Rep. A nr [...], co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Odnosząc się do przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną Minister wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...] Wojewoda [...] uznał, że nie została spełniona przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Podał, że uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 10 października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa poznańskiego do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]), ul.[...] jaki i boczna ulica od ul. [...] nie zostały zaliczone do kategorii dróg lokalnych miejskich, natomiast zgodnie z oświadczeniem Pierwszego Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] oraz nr [...] nie były zajęte w dniu [...] grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Minister podniósł,, że Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju zwróciło się do Urzędu Miasta i Gminy [...] z prośbą o wyjaśnienie, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. przez działkę nr [...] przebiegała droga gminna albo jakakolwiek inna droga publiczna, a także o wskazanie, w jakiej dacie, i na jakiej podstawie ul. [...] w [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych. W odpowiedzi na ww. pismo Pierwszy Zastępca Burmistrza Miasta i Gminy [...] poinformował, że ulica [...] w [...] nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych, a przez działkę nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie przebiegała droga gminna i jakakolwiek inna droga publiczna. Zdaniem Ministra ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, ażeby działki nr [...] i nr [...] położone w [...] weszły w skład drogi stanowiącej drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Minister wskazał jednocześnie, że dowodu zaliczenia przedmiotowej drogi do jednej z kategorii dróg publicznych nie przedłożyli inicjatorzy niniejszego postępowania regulacyjnego. Zdaniem Ministra znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie dawnych współwłaścicieli jest w tym zakresie niewystarczające. Do wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, w myśl art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, konieczne jest udowodnienie wszystkich przesłanek określonych w przepisie. Niespełnienie choćby tylko jednej z przesłanek musi skutkować decyzją odmawiającą stwierdzenia nabycia własności. Tym samym w ocenie Ministra niecelowe było badanie przesłanki władztwa publicznoprawnego, skoro przedmiotowa nieruchomość nie została zajęta pod drogę publiczną. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły A. K. i K. M. (dalej: skarżące), zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciły: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 73 ust 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że przedmiotowe nieruchomości nie były drogami publicznymi, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że były i są to drogi publiczne, 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1, art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 136 §1 i 2 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nieprzeprowadzenie w sposób prawidłowy oraz wyczerpujący postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie mógł i powinien to uczynić, w szczególności organ nie przeprowadził oględzin i dowodów z zeznań świadków zamieszkałych przy wskazanych ulicach oraz korzystających z przedmiotowych ulic, 3. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez oparcie postępowania dowodowego jedynie na piśmie Pierwszego Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy [...] i pozbawienie znaczenia oświadczeń złożonych przez wnioskodawców, 4. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a., poprzez oparcie decyzji na bezprzedmiotowym, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy załączniku nr 2 do Uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia l0 października 1986 roku, który opisuje stan faktyczny w odmiennej dacie niż 31 grudnia 1998 rok, 5. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 w zw. z art 80 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie żadnych czynności w celu ustalenia danych "ulicy bocznej od ulicy [...]" w [...], i w konsekwencji posłużenie się w niniejszym postępowaniu oraz w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji określeniem opisowym, które nie występuje w dokumentach urzędowych i którego w żaden sposób nie można uznać za oficjalną nazwę ulicy, a tym samym w sposób prawidłowy ustalić, że w dacie 31 grudnia 1998 roku nie była zajęta pod drogę publiczną. 6. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia wydanego przez organ I instancji - Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 roku. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 roku w całości oraz uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 roku a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a.: w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45). Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie jest zasadna. Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje wymienionym przepisom prawa nie uchybiły. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.). Zgodnie z jego treścią nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa zatem normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to: władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne - niestanowiącymi ich własności i faktyczne zajęcie tych gruntów pod drogi, istniejące w tej dacie. Niesporne w niniejszej sprawie było, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Właścicielami nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] były w tej dacie K.K., E. P. oraz J.S., co wynika z umowy sprzedaży gruntu z dnia 17 maja 2005 r.. Rep. A nr [...] zawartej w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. J. S. zmarła [...] października 2007 r., a spadek po niej nabyli C. S. oraz P. S., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] i [...] w [...] z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt [...]. K. K. zmarła [...] marca 2012 r., a spadek po niej nabyły K. M. oraz A. K., na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 28 marca 2012 r.. Rep. A nr [...]. Obecnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Miasto i Gmina [...] na podstawie ww. umowy sprzedaży gruntu z dnia 17 maja 2005 r.. Rep. A nr [...], co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Przepis art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej w związku z tym wyjaśnienia tego pojęcia należy szukać w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) Zgodnie z art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki: po pierwsze musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych, po drugie z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By droga zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego z niej korzystania. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00). Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że ulica [...] w [...] nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych, a przez działkę nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie przebiegała ani droga gminna ani jakakolwiek inna droga publiczna. Jak wynika z powołanej przez organy uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 10 października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa [...] do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]), ul. [...] jaki i boczna ulica od ul. [...] nie zostały zaliczone do kategorii dróg lokalnych miejskich, natomiast zgodnie z oświadczeniem Pierwszego Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] oraz nr [...] nie były zajęte w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Skarżący nie przedstawili żadnego dowodu podważającego to stanowisko. Podnoszona w skardze okoliczność, że droga opisywania jako boczna od ulicy [...] potwierdza jedynie to stanowisko, skoro ulicy tej nie nadano nawet nazwy. Ponadto jak wynika z umowy sprzedaży gruntu w trybie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami z 17 maja 2005 r. na skutek odnowienia ewidencji gruntów nieruchomość opisana w księdze wieczystej [...] nr [...]składała się (w dacie tego aktu) między innymi z działek stanowiących drogę i oznaczonych w ewidencji geodezyjnej m.in. jako [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha. Działki te zostały nabyte przez Miasto i Gminę [...] (w związku z Uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] września 2004 r. Nr [...], która wydała zarządzenie nr [...] w sprawie wykupu gruntu stanowiącego drogi i położonego w [...] oznaczonego m.in. nr [...] i nr [...] z arkusza mapy nr [...]), na mocy powyższego aktu i objęte po tym akcie w posiadanie, co wynika z jego treści. Skoro Miasto i Gmina [...] podjęło decyzje o wykupie nieruchomości zajętych pod drogi to oznacza, że było świadome, że drogi te, pomimo, że pełniły funkcje ciągu komunikacyjnego, nie są drogami publicznymi w rozumieniu powołanych wyżej przepisów gdyż nie zostały zaliczone do określonej kategorii dróg publicznych, a w konsekwencji nie zostały spełnione przesłanki do ich przejęcia z mocy prawa w trybie art. 73. Właściciele tych nieruchomości zaś otrzymali za nie zapłatę. Tym samym w ocenie Sądu organy zasadnie przyjęły, że nie została spełniona przesłanka zajętości. Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że przestrzenny zasięg działania powołanego przepisu art. 73 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dacie 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej (wyrok WSA w Warszawie z 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1191/15). Nie każda zatem droga pomimo że pełni funkcje ciągu komunikacyjnego, posiada status drogi publicznej, lecz tylko taka na której urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. W ocenie Sądu zgromadzony w aktach materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że sporne działki nie stanowiły w dniu 31 grudnia 1998 r. drogi publicznej. Tym samym zarzuty skargi są nieuzasadnione bowiem organy dokonały wszechstronnej oceny dowodów i w konsekwencji prawidłowo przyjęły na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że nie zostały spełnione przesłanki art. 73 ustawy, w tym nie został przede wszystkim wykazany element zajętości. W tych okolicznościach Minister zasadnie także wskazał, że badanie władania przedmiotową nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r., wobec braku spełnienia jednej z przesłanek tj. przesłanki zajętości, było zbędne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).