I SA/Wa 2198/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lenart asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Ilona Sułek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2006 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Rektora Szkoły Głównej Handlowej w W. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od opłaty za studia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Rektora Szkoły Głównej Handlowej w W. z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Rektora Szkoły Głównej Handlowej w W. na rzecz M. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 2198/05 UZASADNIENIE M. L. w dniu [...] listopada 2004 r. złożyła do Rektora Szkoły Głównej Handlowej w W. wniosek o rozważenie możliwości zwolnienia od opłaty za XI semestr studiów dziennych i podała, że zmuszona była przerwać pisanie pracy magisterskiej z przyczyn losowych i osobistych, gdyż uległa wypadkowi samochodowemu w lipcu 2004 r. Rektor Szkoły Głównej Handlowej decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. powołując się na § 1 pkt 1 zarządzenia Rektora nr 45 z dnia 4 czerwca 2004 r. w sprawie zasad pobierania i wysokości opłat za zajęcia dydaktyczne Szkoły Głównej Handlowej odmówił uwzględnienia wniosku i stwierdził, że wnioskodawczyni jest obowiązana uiścić opłatę za przesunięcie terminu złożenia pracy dyplomowej bez względu na przyczynę tego przedłużenia. Na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy Rektor Szkoły Głównej Handlowej decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nie uwzględnił tego wniosku i wyjaśnił, że opłata za przedłużenie studiów poza okres wynikający z planu studiów w przypadku nie złożenia pracy dyplomowej kwalifikowana jest w Szkole Głównej Handlowej, jako powtarzanie zajęć "z powodu niezadowalających wyników w nauce". W myśl § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni, doprecyzowanie określenia "niezadowalających wyników w nauce" pozostawiono w gestii władz uczelni. Jednym z przypadków uznania wyników w nauce za "niezadowalające" jest brak pozytywnej oceny końcowej z zajęć dydaktycznych realizowanych w toku studiów. Zgodnie z § 25 ust. 1 Regulaminu studiów Szkoły Głównej Handlowej uzyskanie pozytywnych, to jest co najmniej dostatecznych ocen końcowych ze wszystkich zajęć dydaktycznych przewidzianych indywidualnym planem studiów w danym semestrze, jest na studiach dziennych warunkiem zaliczenia semestru. Aby zaliczyć X semestr należy uzyskać pozytywną ocenę także z seminarium dyplomowego, która to ocena jest tożsama z oceną z pracy dyplomowej dokonanej przez promotora ( § 21 ust. 2 regulaminu studiów). Niezłożenie pracy magisterskiej uniemożliwia zaliczenie seminarium dyplomowego, a tym samym i całego semestru. Dlatego też przedłużenie okresu studiów w takim przypadku wynika z konieczności powtórzenia niezaliczonych zajęć dydaktycznych X semestru, z których student nie otrzymał oceny końcowej, a więc "z powodu niezadowalających wyników w nauce". Na decyzje Rektora Szkoły Głównej Handlowej w W. z dnia [...] stycznia 2005 r. złożyła skargę M. L. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podała, że Rektor wymagając od niej uiszczenia opłaty za XI semestr studiów w kwocie [...] zł dopuścił się naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni (Dz. U. Nr 84, poz. 380 ze zm.), które zezwalają na pobieranie opłat za zajęcia dydaktyczne na studiach dziennych jedynie wtedy, gdy są one powtarzane z powodu niezadowalających wyników w nauce. Rektor w § 1 pkt 1 powołanego wyżej zarządzenia nr 45 wyliczył przypadek przedłużenia studiów poza okres wynikający z planu studiów, tj. powyżej 10 semestrów jako obligujący do wniesienia opłaty za zajęcia na studiach dziennych. W przekonaniu skarżącej wprowadzając do zarządzenia i stosując wobec niej ten przepis Rektor Szkoły Głównej Handlowej przekroczył delegację z § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia poprzez dokonanie niedozwolonej wykładni rozszerzającej wobec przytaczanych powszechnie obowiązujących przepisów prawa dotyczących przedmiotowej kwestii. Zgodnie z ogólną zasadą wykładni prawa, akty niższego rzędu, wydane na podstawie delegacji aktów prawnych wyższego rzędu, należy interpretować w zgodzie z tymi ostatnimi. Dlatego żądanie uiszczenia opłaty na podstawie § 1 pkt 1 zarządzenia w wysokości określonej w § 2 tego zarządzenia byłoby uzasadnione tylko wtedy, gdyby przedłużenie studiów powyżej 10 semestrów było wynikiem niezadowalających wyników w nauce. Niezrozumiałe jest przywołanie § 1 pkt 1 i § 2 zarządzenia nr 45 jako podstawy żądania opłaty. § 39 ust. 3 Regulaminu studiów dopuszcza zaliczenie seminarium dyplomowego po terminach "pod warunkiem uiszczenia ryczałtowej opłaty za powtarzanie semestru". O powtarzaniu semestru mówi również § 1 pkt 2 zarządzenia nr 45, a § 3 pozwala na ustalenie wysokości wymaganej w takim przypadku opłaty (w przypadku seminarium byłoby to [...] zł.). Według § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia podstawę ustalenia odpłatności stanowi planowany koszt zajęć dydaktycznych. Przy dużym zaawansowaniu w przygotowaniu pracy magisterskiej spotkania z promotorem odbywają się sporadycznie. Koszt takich zajęć daleki jest od zażądanej od skarżącej kwoty [...] zł. Skarżąca w ogóle nie podziela stanowiska Rektora dostrzegając odmienność charakteru zajęć w postaci seminarium magisterskiego od innych zajęć dydaktycznych. W opinii skarżącej podstawowe znaczenie dla oceny jej sytuacji prawnej ma fakt, że w przypadku seminarium z pewnością nie ma mowy o powtarzaniu niezaliczonego (pod względem formalnym) seminarium magisterskiego, lecz powinno się mówić raczej o jego kontynuacji. Z powtarzaniem zajęć, o których mowa w powszechnie obowiązujących przepisach, można mówić jedynie wówczas, gdyby ich treść miała być wykładana ponownie. W przypadku seminarium oczywiste jest, że byłoby to niecelowe, gdyż służy ono omawianiu postępów w przygotowaniu pracy magisterskiej i żadne z zajęć w jego ramach nigdy nie są powtarzalne. W opinii skarżącej ustawodawca nie objął zakresami art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym oraz § 8 pkt 1 powołanego rozporządzenia przypadków kontynuacji seminarium magisterskiego. Z tej przyczyny pobieranie opłat z tego tytułu nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach i stanowi rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Rektor Szkoły Głównej Handlowej w W. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podnieść należy, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę legalności działania administracji publicznej zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontroli tej sąd dokonuje na podstawie akt sprawy oraz stanu prawnego z daty wydania decyzji organu drugiej instancji. W swoich decyzjach organ powołuje się między innymi na dwa akty prawa wewnętrznego, to jest Regulamin studiów oraz zarządzenia nr 45 Rektora Szkoły Handlowej w W. z dnia 4 czerwca 2004 r. w sprawie zasad pobierania i wysokości opłaty za zajęcia dydaktyczne Szkoły Głównej Handlowej (jak należy rozumieć nieogłoszenie), które to przepisy nie zostały dołączone do akt sprawy, a zatem sąd nie mógł dokonać oceny zgodności wydanych decyzji z tymi przepisami. Wprawdzie skarżąca dołączyła do przedkładanych sądowi dokumentów nie poświadczone kopie tych przepisów, jednak nie wynika z nich czy są one aktualne na dzień wydania decyzji ostatecznej. Nadto wskazać należy, że w dniu [...] stycznia 2005 r., to jest w dniu wydania decyzji ostatecznej przez Rektora Szkoły Głównej Handlowej w W. obowiązywał przepis art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) w takim brzmieniu, że uczelnia może uzyskiwać środki finansowe także z innych tytułów niż budżet państwa, budżety jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, darowizn, zapisów, spadków oraz ofiarności publicznej, także przechodzenia zagranicznego, a w szczególności z opłat za zajęcia dydaktyczne, z wyłączeniem zajęć dydaktycznych na studiach dziennych w uczelniach państwowych, chyba że są powtarzane z powodu niezadowalających wyników w nauce. Ustawodawca ustalił więc w tym przepisie wyjątek od zasady nieodpłatności zajęć dydaktycznych na studiach dziennych w uczelniach państwowych, który wskazuje na możliwość wprowadzenia opłaty za zajęcia dydaktyczne powtarzane z powodu niezadowalających wyników w nauce. Ta norma prawna jako stanowiąca wyjątek od zasady nieodpłatności nie może być interpretowana rozszerzająco. Wykładnia przepisu art. 23 ust. 2 pkt 2 została dokonana przez Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 8 listopada 2000 r., SK 18/99 (OTK z 2000 r., Nr 7, poz. 258), który w motywach tego wyroku stwierdził, że przy poszukiwaniu właściwej, zgodnej z Konstytucją treści przepisu mogą i muszą być uwzględnione następujące wymogi: "- po pierwsze, przepis ten nie może być rozumiany jako pozostawiający swobodę wyższej szkole publicznej ustanowienia opłat za zajęcia dydaktyczne (bez względu na ich tryb: dzienny, zaoczny czy wieczorowy) w zakresie, w jakim zadania dydaktyczne szkoły są pokrywane przez pozostające w dyspozycji szkoły środki publiczne. W takim bowiem zakresie musi być w pełni respektowana zasad bezpłatności nauki w szkole publicznej, określona w ust. 2 art. 70 Konstytucji, - po drugie, należy podkreślić, ze ta sfera działalności wyższej szkoły publicznej, która jest realizowana w ramach udostępnionych środków publicznych, musi być traktowana jako działalność podstawowa, której podporządkowane są inne formy aktywności, mające wobec niej charakter subsydiarny, - po trzecie, upoważnienie do pobierania opłat za zajęcia dydaktyczne zawarte w art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym dotyczy więc tych form działalności dydaktycznej szkoły (rodzaju zajęć, systemu studiów), które znajdują się poza wyżej określonymi zakresami działalności podstawowej publicznej szkoły wyższej, - po czwarte wreszcie, kształtowanie opłat za zajęcia dydaktyczne w ramach studiów innych niż dzienne, nie może mieć charakteru arbitralnego. Należy z całą mocą podkreślić, że publiczna szkoła wyższa prowadząca dodatkową działalność dydaktyczną w zakresie tzw. studiów odpłatnych nadal pełni funkcje i zadania, związane z umożliwieniem realizacji prawa jednostki do nauki, a zarazem stanowiące wypełnienie konstytucyjnie określonych powinności władzy publicznej, jeśli chodzi o zapewnienie powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Tak określona pozycja, tzn. szczególny status publicznej szkoły wyższej musi wywierać daleko idące konsekwencje w obszarze działalności dydaktycznej prowadzonej za odpłatnością. Publiczna szkoła wyższa, wyposażona w majątek publiczny, nie może przekształcać się w zakresie związanym z dydaktyką świadczoną odpłatnie w instytucję komercyjną, a więc w podmiot prowadzący działalność gospodarczą na zasadach konkurencji z niepublicznymi szkołami wyższymi, w pełni podporządkowany prawom rynku i nastawiony na zysk. Odpłatna oferta dydaktyczna szkoły stanowić ma bowiem w pierwszym rzędzie formę zaspokojenia rzeczywistych potrzeb społecznych związanych z dostępem do studiów osób spełniających formalne wymagania w tym zakresie, nie zaś sposób na prowadzenie dochodowej działalności gospodarczej". Wydane z upoważnienia art. 30 powołanej ustawy o szkolnictwie wyższym rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni (Dz. U. Nr 84, poz. 380 ze zm.) w § 8 pkt 1 stanowi, że opłaty za zajęcia dydaktyczne, o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy mogą być pobierane za zajęcia na studiach dziennych w przypadku ich powtarzania spowodowanego, niezadowalającymi wynikami w nauce. Zatem tak powołana ustawa w art. 23 ust. 2 pkt 2, jak i rozporządzenie w § 8 pkt 1 wskazują, że jeżeli zajęcia na studiach dziennych nie są powtarzane lub ich powtarzanie nie jest spowodowane niezadowalającymi wynikami w nauce, to nie mogą być odpłatne. Należy zatem zgodzić się z zarzutem skargi, iż akty wewnętrzne uczelni nie mogą zmienić treści i wykładni przepisów powszechnie obowiązujących. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy skarżąca twierdzi, że opóźnienie w złożeniu pracy magisterskiej wynikało z przyczyn losowych, a nadto wykazuje się bardzo dobrymi wynikami w nauce. Te wszystkie okoliczności winny być zatem wyjaśnione przed wydaniem decyzji. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne ciąży bowiem obowiązek wyjaśnienia i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu, jeżeli interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwościach organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Organ administracji nie przeprowadził postępowania we wskazany wyżej sposób, czym naruszył przepisy art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa, które mają zastosowanie do decyzji Rektora, na podstawie art. 161 powołanej ustawy o szkolnictwie wyższym, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.