I SA/Wa 22/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Daniela Kozłowska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2010 r. sprawy ze skargi H.W. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata G. G. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpoznaniu wniosku H. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...]. Postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] października 2009 r. wydane zostało w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 27 września 2007 r. uzupełnionym pismem z dnia 16 października 2007 r. H. W. wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] uchylającą decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 1982 r. nr [...] stwierdzającą nieważność trzech decyzji Naczelnika Miasta T. wydanych w dniach [...] września 1979 r., [...] lutego 1980 r. oraz [...] kwietnia 1980 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jako podstawę wznowienia postępowania wnioskodawczyni wskazywała art. 145 § 1 pkt 1, 2 4, 5, 6 i 7 k.p.a. Decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, w stosunku do której strona domagała się wznowienia postępowania, zapadła po uprzednim uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1983 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 1982 r. (wyrok z dnia 13 maja 2003 r. sygn. akt I SA 2356/01) W następstwie rozpatrzenia powyższego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z [...] lutego 2008 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Decyzje te wyrokiem z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1295/08 zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd stwierdził bowiem, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 148 i art. 149 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. O odmowie wznowienia postępowania orzeczono bowiem w oparciu o nieustalone okoliczności dotyczące zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, a jednocześnie decyzje te oparto na negatywnej ocenie podnoszonych przez H. W. podstaw wznowienia, które to ustalenia mogą być poczynione dopiero we wznowionym postępowaniu, tj. po wydaniu postanowienia o jego wznowieniu, a nie jak uczynił to organ na etapie wstępnego badania wniosku. Pismem z dnia 19 maja 2009 r. H. W., powołując się na art. 152 § 1 k.p.a. oraz wskazując na uprawomocnienie się ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpiła o wstrzymanie wykonania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r. W uzasadnieniu wniosku podniosła ona, iż wydanie kwestionowanej decyzji nastąpiło w wyniku rozpatrzenia odpisu z kopii odwołania E. K. z dnia 10 grudnia 1982 r., tj. odwołania nieopatrzonego oryginalnym podpisem strony. Powyższe zaś oznacza, że do wydania wspomnianej decyzji doszło z rażącym naruszeniem prawa i bez zachowania jakichkolwiek procedur oraz zasad prawem przepisanych. Kwestionowała ponadto domniemanie skuteczności doręczenia jej decyzji z [...] sierpnia 2003 r. w trybie art. 44 k.p.a., które to doręczenie doprowadziło do pozbawienia jej prawa do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, bez własnej winy, co stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 13 sierpnia 2003 r. Minister wyjaśnił, iż przesłanką wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. jest zaistnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, czyli zaistnienia sytuacji, gdy zachodzi prawdopodobieństwo, że powołane podstawy wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. rzeczywiście wystąpiły w sprawie, a przy tym nie zachodzą okoliczności określone w art. 146 k.p.a. Zdaniem organu powołanie się na podstawy wznowienia, określone w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4, 5, 6 i 7 k.p.a. nie jest równoznaczne z wykazaniem, że zachodzi prawdopodobieństwo rzeczywistego zaistnienia tych podstaw, jak też że nie zachodzą przesłanki określone w art. 146 k.p.a., w szczególności wobec wydania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sytuacji związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2003 r. sygn. akt I SA 2356/01. Na okoliczności mogące uprawdopodobnić uchylenie decyzji z [...] sierpnia 2003 r. nie wskazuje także, przywoływany we wniosku wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1295/08, gdyż dotyczy on uchybień proceduralnych do jakich doszło przy wydawaniu przez organ orzekający uchylonych przez Sąd decyzji. Z powyższych względów Minister odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji. Niezgadzając się ze stanowiskiem Ministra Infrastruktury H. W. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż nie tylko uwiarygodniła ale i udowodniła, że w postępowaniu, w którym wydana została decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie brała bez własnej winy udziału, gdyż przebywała wówczas za granicą. Powtórzyła ponadto zarzuty jakie sformułowała we wniosku z 19 maja 2009 r., a odnoszące się między innymi do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia w sytuacji niedysponowania przez organ II instancji oryginałem odwołania strony oraz bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Mimo, iż z powodu braków w materiale dowodowym Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2003 r. sygn. akt I SA 2356/01 uchylił uprzednio podjętą w tej sprawie decyzję Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] sierpnia 2009 r., podkreślając, iż w wydanym na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. postanowieniu o wstrzymaniu wykonania decyzji powinny zostać wykazane okoliczności wskazujące na występowanie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Ponadto okoliczności te powinny wynikać z udokumentowanych i wiarygodnych materiałów dowodowych, gdyż wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie niewystarczających materiałów dowodowych może prowadzić do postawienia zarzutu naruszenia zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnych. Minister podkreślił przy tym, że w samym postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obiegu prawnego. A zatem musi zaistnieć sytuacja gdy organ wstępnie jest przekonany o konieczności uchylenia decyzji. W wydanym zaś w przedmiotowej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] marca 2009 r. uchylającym decyzje o odmowie wznowienia postępowania, sąd wskazał jedynie na uchybienia proceduralne w prowadzonym uprzednio postępowaniu wznowieniowym, natomiast nie ustosunkował się do poczynionych ustaleń faktycznych. Wobec powyższego, a także mając na uwadze konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie o wznowienie postępowania, nie zaistniała zdaniem Ministra żadna z przesłanek zawartych w art. 152 § 1 k.p.a. skutkująca wstrzymaniem wykonania decyzji. Na powyższe postanowienie H. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu rażące naruszenie prawa. W obszernym uzasadnieniu skargi zawarła ona natomiast szereg zarzutów odnoszących się do legalności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r., nazywanej przez nią "aktem pozornym", która z racji wad prawnych winna być jej zdaniem wyeliminowana z obrotu prawnego. Skarżąca wywodziła, iż decyzja ta wydana została w wyniku wadliwie zebranego materiału dowodowego oraz w następstwie rozpatrzenia niepodpisanego odwołania. Ponadto w jej ocenie nie było nigdy i nie ma do chwili obecnej żadnych rzeczywistych podstaw prawnych do uchylenia -jak uczynił to Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast - prawidłowej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1982 r. stwierdzającej nieważność m.in. decyzji Naczelnika Miasta T. z [...] września 1979 r. Skarżąca przedstawiła przy tym okoliczności, które przemawiają za zasadnością stwierdzenia nieważności decyzji z 1979 r. jako wydanej bez podstawy prawnej i przy rażącym naruszeniu prawa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła ona o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zastosowanie przez Sąd, stosownie do art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przewidzianych tą ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów wydanych lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona Na wstępie podnieść należy, że przedmiotem kontroli Sądu jest wydane w trybie art. 152 § 1 k.p.a. postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2009 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia 7 sierpnia 2009 r. o odmowie wstrzymania wykonania kasatoryjnej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...]. W ramach kontroli tego postanowienia sąd nie dokonuje oceny legalności decyzji, której wstrzymania żądała strona skarżąca, ani też innych poprzedzających tą decyzję rozstrzygnięć organów administracji publicznej, gdyż wykraczałoby to poza wyznaczone treścią zaskarżonego postanowienia granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z tego względu nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu zawarte w skardze zarzuty odnoszące się do wadliwości postępowania poprzedzającego wydanie ww. decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, jak też ocena legalności decyzji Naczelnika Miasta T. z dnia [...] września 1979 r. nr [...] stwierdzającej zachowanie przez J. i E.K. własności położonej w T. działki nr [...] o pow. [...] m2. Jak wspomniano na wstępie zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury, zostało wydane na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Określający przesłankę wstrzymania wykonania decyzji zwrot "okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji" oznacza, że dla spełnienia tej przesłanki nie jest konieczne wykazanie (udowodnienie), iż rozstrzygnięcie o takiej treści na pewno zostanie w przyszłości wydane. Niemniej nie budzi wątpliwości Sądu, iż dla wstrzymania wykonania w tym trybie decyzji zaistnieć musi stan, w którym na podstawie zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, organ wstępnie jest przekonany o konieczności jej uchylenia, z uwagi na rzeczywiste wystąpienie przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a § 1 k.p.a. Przy czym przy dokonywaniu ustaleń w zakresie wystąpienia tej przesłanki organ nie może abstrahować od etapu na jakim znajduje się postępowanie wznowieniowe w momencie orzekania o wstrzymaniu lub odmowie wstrzymania wykonania decyzji, tj. czy postępowanie to znajduje się w fazie wstępnej, czy też nastąpiło już formalne wszczęcie zasadniczego postępowania wznowieniowego, a więc wydanie postanowienia o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Zważyć bowiem należy, że uchylenie decyzji w trybie postępowania wznowieniowego może nastąpić dopiero po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy, a więc po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (vide art. 149 § 2 k.p.a.). Warunkiem zaś formalnego wszczęcia postępowania (wydania ww. postanowienia) jest między innymi dochowanie przez stronę wnoszącą o wznowienie postępowania miesięcznego terminu do złożenia w tym przedmiocie stosownego wniosku, który to termin rozpoczyna swój bieg od momentu, kiedy strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia, a w przypadku przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art.148 § 1 i 2 k.p.a. ). Uchybienie temu terminowi jest zaś podstawą do wydania w trybie art. 149 § 3 k.p.a. decyzji, o odmowie wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, aby doszło do spełnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji, okoliczność dochowania przez stronę wnoszącą podanie o wznowienie postępowania terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. (a zatem dopuszczalność wniosku o wznowienie postępowania) nie może budzić wątpliwości i potwierdzona musi być zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Orzeczenie bowiem o wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji na etapie wstępnego badania podania strony o wznowienie postępowania (aczkolwiek dopuszczalne z punktu widzenia normy zawartej w art. 152 § 1 k.p.a.), w sytuacji gdy istnieją wątpliwości co do prawnej skuteczności takiego podania, czyniłoby uzasadnionym zarzut naruszenia takim rozstrzygnięciem wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy przede wszystkim wskazać należy na istniejące zasadnicze wątpliwości co do dochowania przez stronę terminu do złożenia ze skutkiem prawnym wniosku o wznowienie postępowania. Przede wszystkim dochowania tego terminu nie można stwierdzić ani w oparciu o przedstawione przez skarżącą okoliczności opisane w skierowanym do Ministra Infrastruktury wniosku o wznowienie postępowania (sprecyzowanym w piśmie z dnia 16 października 2007 r.) , ani we wniosku z dnia 19 maja 2009 r. o wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Powyższe zaś oznacza konieczność prowadzenia w tym przedmiocie przez Ministra postępowania wyjaśniającego. Podkreślić przy tym należy, że na konieczność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie dotyczącym zachowania przez stronę terminu do wniesienia podania wskazał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1295/08 uchylającym uprzednio podjętą w tym przedmiocie decyzję Ministra o odmowie wznowienia postępowania. Skoro zatem do dnia wydania zaskarżonego postanowienia z dnia [...] października 2009 r., w oparciu o zgromadzony dotychczas materiał dowodowy, w tym okoliczności przedstawione przez samą skarżącą, organ nie był w stanie przesądzić o dopuszczalności złożonego przez H. W. wniosku o wznowienie postępowania (wskazując na konieczność prowadzenia w tym zakresie dalszego postępowania wyjaśniającego), to brak jest podstaw do uznania, że spełniona została wskazana w art. 152 § 1 k.p.a. przesłanka uprawdopodobnienia możliwości uchylenia kwestionowanej przez nią ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Nie można bowiem mówić o prawdopodobieństwie uchylenia tej decyzji w sytuacji, gdy bark jest jakiejkolwiek pewności co do prawnej dopuszczalności prowadzenia w jej przedmiocie postępowania wznowieniowego. Nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu jej wykonania. W tym stanie rzeczy nie można zarzucić Ministrowi Infrastruktury, iż odmawiając wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r. naruszył on art. 152 k.p.a. lub inne przepisy postępowania administracyjnego, a zwłaszcza, że naruszył je w stopniu rażącym, co zarzucała mu strona skarżąca. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie wynagrodzenia adwokata za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).