I SA/Wa 220/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Miasta K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [..] grudnia 2010 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2010 nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 nr [...] orzekającej o ustaleniu na rzecz Miasta K. odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. w obrębie [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...]ha oraz o zobowiązaniu Zarządu Dróg Miejskich w K. do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym w/w decyzja stanie się ostateczna - uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej zobowiązania Zarządu Dróg Miejskich w K. do wypłaty ustalonego na rzecz Miasta K. odszkodowania i w tym zakresie orzekał o zobowiązaniu do wypłaty ustalonego odszkodowania, o którym mowa w pkt. 1 decyzji, Prezydenta Miasta K. w terminie 14 dni od dnia, w którym w/w decyzja stanie się ostateczna - w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Nieruchomość położona w K., obręb [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2009 r., została przeznaczona pod rozbudowę skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] i z ul. [...] na rondo wraz z przebudową drogi innej kategorii (droga powiatowa, ul. [...]) w K. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] maja 2010, Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu na rzecz Miasta K. odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, położonej w K., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...]ha oraz zobowiązał Zarząd Dróg Miejskich w K. do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym w/w decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury złożył Prezydent Miasta K. reprezentowany przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K., zarzucając nieprawidłowe wskazanie Zarządu Dróg Miejskich w K. jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, w przypadku gdy właścicielem przedmiotowej nieruchomości staje się Skarb Państwa. Ponadto wskazano na nieprawidłową wycenę szacowanych działek. Odwołujący się wniósł także o przeprowadzenie, na podstawie art. 136 k.p.a., dodatkowego postępowania dowodowego polegającego na uzyskaniu kolejnej opinii o wartości przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy, Minister Infrastruktury przytoczył przepisy prawa, z których wynika, że zgodnie z art. 6 ust.1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 roku o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008r. Nr 154, poz. 958 ze zm.), do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednakże w myśl art. 6 ust. 3 ww. ustawy z dnia 26 lipca 2008 roku w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy, o których mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie do art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2 (linie podziału nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o ustaleniu drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Natomiast w myśl art. 19 ust. 5 tej ustawy w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 powyższego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W myśl art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową powinien odpowiadać przepisowi § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Natomiast § 36 ust. 2 powołanego rozporządzenia stanowi, iż w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się następująco: 1. wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i powierzchni, z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartości tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50%. 2. wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50%. Przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części nabywanych na cele budowy autostrad i dróg z tym, że stan nieruchomości przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady lub drogi krajowej, a ceny – na dzień zawarcia umowy, jeżeli nabycie następuje w drodze umowy, albo na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, jeżeli nabycie następuje w drodze odszkodowania (§ 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.) Organ wskazał, iż w/w przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. obliguje rzeczoznawcę przy szacowaniu wartości nieruchomości do brania w pierwszej kolejności pod uwagę cen transakcyjnych uzyskanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jeżeli tego rodzaju rynek na danym lub podobnym obszarze został wykreowany. Natomiast jeżeli analiza badanego rynku wykaże brak transakcji nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych, istnieje możliwość zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego § 36 ust. 2 pkt 1 przywoływanego rozporządzenia Rady Ministrów. Wymaga to jednakże zamieszczenia we wstępnych warunkach wyceny informacji o braku na badanym rynku transakcji nieruchomości podobnymi nabywanymi pod budowę dróg publicznych. Nie można przy tym przyjąć, że wskazany przepis § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. ustanawia dwa alternatywne sposoby wyceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe, albowiem jego systematyka uprawnia zdaniem organu do całkowicie odmiennych wniosków. Przepis ten został bowiem tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap wyceny w przypadku, gdy sytuacja opisana w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. W związku tym pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest jej porównanie do nieruchomości, które stanowiły przedmiot nabycia pod tego rodzaju inwestycje (ust. 1). Natomiast ust 2 pkt 1 reguluje sytuację wyjątkową, gdy na rynku transakcyjnym brak jest transakcji gruntami nabywanymi pod budowę dróg – wówczas wyceny nieruchomości należy dokonać w sposób określony w tym przepisie. W przedmiotowej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] kwietnia 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B. N. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Biegła ustaliła, iż przedmiotowa nieruchomość nigdy nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod drogę analizą porównawczą objęto transakcje dotyczące sprzedaży gruntów pod drogi między osobami fizycznymi i prawnymi. Ze względu na przyjęcie do porównań transakcji z 2010 i 2009 r. pominięto wpływ trendu zmian w czasie na wartość nieruchomości. Biegła ustaliła także, że na monitorowanym rynku lokalnym odnotowano wystarczającą ilość transakcji sprzedaży nieruchomości pod drogi, przyjmując do końcowej analizy porównawczej zbiór 13 nieruchomości podobnych do wycenianej. Analiza rynku nieruchomości drogowych wykazała, iż jest on dość dobrze rozwinięty. Na podstawie własnych analiz, rzeczoznawca majątkowy ustaliła podstawowe atrybuty waloryzujące nieruchomość oraz ich wagi procentowe. Zdaniem biegłej, istotny wpływ na wartość nieruchomości przeznaczonych pod drogi mają lokalizacja, dostępność komunikacyjna, uzbrojenie terenu oraz ograniczenia prawne lub techniczne. Biegła stwierdziła, iż uzyskana w operacie wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości jest adekwatna do miejscowego rynku nieruchomości. Analiza sporządzonego operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. dokonana przez Ministra Infrastruktury wykazała, iż został on sporządzony prawidłowo, a zatem, zdaniem organu odwoławczego, Wojewoda [...] prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania za w/w nieruchomość. W ocenie organu odwoławczego szczegółowe wyjaśnienia biegłej pozwalają uznać, iż biegła prawidłowo posłużyła się procedurą wyceny określoną w § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia. Dlatego też zarzuty postawione w odwołaniu nie zasługują zdaniem organu na uwzględnienie. Odnosząc się natomiast do wniosku strony o zlecenie sporządzenia dodatkowej opinii o wartości przedmiotowej nieruchomości organ odwoławczy uznał, iż operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb przedmiotowej sprawy jest prawidłowy, a zlecenie kolejnej wyceny nieruchomości byłoby sprzeczne z zasadą celowości i szybkości postępowania. Odnosząc się natomiast do wątpliwości Zarządu Dróg Miejskich w K. wyrażonych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi. Przepis art. 19 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wskazuje bowiem, iż zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu. Niemniej jednak zgodnie z art. 19 ust. 5 tej ustawy w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Ponadto zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym. Stosownie zaś do art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005 r., Nr 267, poz. 2251 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Tak więc podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest w niniejszej sprawie zdaniem organu Prezydent Miasta K., nie zaś Zarząd Dróg Miejskich w K., wykonujący jedynie zadania zarządcy drogi stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, dlatego też zdaniem organu tylko w tym zakresie zmiany wymagała decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło miasto K. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art.19 ust.1 pkt 1 oraz art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), - art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10.04. 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), poprzez ich zastosowanie, - art. 132 ust. 5 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie, - art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) poprzez błędne ustalenia faktyczne, które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, - art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, - art. 7, 77, 80, 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to uchybienia, zdaniem skarżącego, miały istotny wpływ na wynik sprawy. W obszernym uzasadnieniu podniesiono między innymi, że w zaskarżonej decyzji naruszono art. 12 ust. 4f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który stanowi, iż odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust 4 przysługuje dotychczasowym właścicielom, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Minister Infrastruktury w zaskarżonej decyzji określił, że podmiotem uprawnionym do odszkodowania jest Miasto K., gdy z decyzji Wojewody [...] (której w tym zakresie organ nie uchylił) i zgromadzonych dokumentów dotyczących własności nieruchomości wynika, iż podmiotem uprawnionym winno być Miasto K. – miasto na prawach powiatu (dotychczasowy właściciel nieruchomości) Poważną wątpliwość skarżącego wzbudza także zastosowana przez rzeczoznawcę majątkowego metoda określenia wartości przejętej z mocy prawa nieruchomości. Skarżący po dokonaniu analizy operatu szacunkowego stwierdził, iż brakuje w nim potwierdzenia, że rzeczoznawca majątkowy zastosował do wyceny art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. , Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zdaniem skarżącego rzeczoznawca majątkowy nie tylko nie określił wartości nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania, a następnie dla alternatywnego sposobu użytkowania, ale nawet nie poddał analizie powyższej kwestii aby wykazać, która z tych wartości byłaby w niniejszym przypadku wyższa. Nie oznacza to zdaniem skarżącego, że rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do sporządzenia dwóch wycen, to jest przy uwzględnieniu zarówno aktualnego przeznaczenia nieruchomości, jak też przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia. Z uwagi jednak na posiadane wiadomości specjalne, ma aktualną wiedzę dotyczącą wartości nieruchomości w poszczególnych segmentach rynku, w tym wartości nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne i winien zdaniem skarżącego przeprowadzić w operacie szacunkowym analizę wartości wynikającą z art. 134 ust. 3 i 4 tej ustawy. Rzeczoznawca majątkowy jest bowiem zobowiązany do przeprowadzenia analizy wynikającej z art. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, i w rezultacie dokonania wyceny według aktualnego sposobu jej użytkowania, chyba że przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, spowoduje zwiększenie jej wartości. W niniejszym przypadku, rzeczoznawca majątkowy określił, zdaniem skarżącego, wartość rynkową nieruchomości bez wcześniejszego określenia wartości nieruchomości według jej aktualnego i alternatywnego sposobu użytkowania, co stanowi naruszenie art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie wynika zdaniem skarżącego, czy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia spowodowało zwiększenie jej wartości, czy też nie, co zgodnie z powołanym wyżej art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami winno zostać uwzględnione przy ustalaniu wartości rynkowej przejętej nieruchomości. Stanowi to zdaniem skarżącego naruszenie przepisu art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niezastosowanie, co z pewnością mogło wpłynąć na wynik opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego i miało zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.). Art. 134 nie stoi, zdaniem skarżącego, w sprzeczności z przepisami § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.), bowiem zawarty jest w akcie wyższego rzędu – ustawie. Rozporządzenie nie może być sprzeczne z ustawą, na podstawie której zostało wydane. Zdaniem skarżącego art. 134 najpełniej wyraża ogólną zasadę słusznego odszkodowania, wynikającą z art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że Rzeczypospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Odszkodowane za wywłaszczenie może swoją wysokością różnić się od należności możliwej do otrzymania w obrocie cywilnoprawnym, gdyby prawo własności zostało zbyte w ramach wolnej woli właściciela, bez zastosowania przymusu w postaci wywłaszczenia. Wywłaszczenie nie może służyć wypłacie odszkodowania w wysokości nieadekwatnej do wartości prawa własności. Art. 134 przesadza istotną kwestię, a mianowicie, jaki wpływ na określenie wartości rynkowej ma aktualny sposób jej użytkowania oraz przeznaczenie tej nieruchomości na inny cel określający zmianę sposobu użytkowania, oczywiście jeżeli owa zmiana powoduje zwiększenie jej wartości. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Rzeczą niesporną w rozpoznawanej sprawie była okoliczność, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w zakresie dotyczącym wysokości odszkodowania była wycena tej nieruchomości dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego B. N. Podstawę prawną do sporządzenia operatu stanowiła ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 ze zm.), ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010, Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym , tj. zbadać, czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ponieważ organ ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu ( vide wyrok NSA z 25. 08. 1998 r, sygn. akt IV SA 1656/96). Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy wynika, że zarówno organ pierwszoinstancyjny jak i organ odwoławczy dokonali powyższych czynności i uznali, że pod względem formalnym operat sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę na potrzeby rozpatrywanej sprawy nie budzi ich zastrzeżeń. Rozpoznając sprawę, Sąd także zbadał operat sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę i nie stwierdził, aby naruszał on obowiązujące przy sporządzaniu operatu przepisy prawa, w tym art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21.08.1997 o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić należy, iż operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową powinien odpowiadać przepisowi § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele, natomiast dopiero w przypadku braku cen, o których mowa wyżej, wartość gruntów określa się w oparciu o § 2 powyższego artykułu. Przepis ten obliguje rzeczoznawcę majątkowego przy szacowaniu nieruchomości do zastosowania w pierwszej kolejności § 36 ust. 1, a dopiero w następnej kolejności § 36 ust. 2, nie są to zatem alternatywne sposoby wyceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe (co słusznie podniosły organy w uzasadnieniu decyzji). Należy zaznaczyć, że dopóki powyższe przepisy są w obrocie prawnym zarówno rzeczoznawcy majątkowi, jak i organy muszą brać pod uwagę ich treść i nie do nich należy ocena, czy są one zgodne, czy też nie z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy przyjęła do porównań transakcje sprzedaży dotyczące gruntów pod drogi zawarte zarówno między osobami fizycznymi, jak i prawnymi z lat 2009-2010 uznając, iż było ich wystarczająco dużo na lokalnym rynku. Sąd podziela stanowisko organów dokonujących oceny operatu szacunkowego, że biegła prawidłowo zastosowała procedury wyceny, a zatem zarzuty dotyczące tych kwestii uznał za niezasadne. Dodatkowo należy zaznaczyć, że w przedmiotowej sprawie była przeprowadzona w dniu [...] maja 2010 r. rozprawa administracyjna z udziałem rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat dla potrzeb przedmiotowej sprawy, w której nie wzięli udziału przedstawiciele Urzędu Miejskiego w K. oraz Zarządu Dróg Miejskich K., prawidłowo zawiadomieni o jej terminie. Organ pierwszej instancji także w sposób prawidłowy na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. poinformował strony o zebraniu całego materiału dowodowego w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z nim. Z tej możliwości również strony nie skorzystały, nie składając do dnia wydania decyzji żadnych wniosków, pytań czy zastrzeżeń. Natomiast zastrzeżenia do operatu szacunkowego i wniosek o przeprowadzenie dodatkowego dowodu opinii biegłego rzeczoznawcy pojawiły się dopiero na etapie odwołania. Zdaniem Sądu, jeżeli strona jest przekonana, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości, powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego lub przynajmniej inny operat szacunkowy. W przedmiotowej sprawie skarżący tego nie wykonał. Przepis art. 78 § 2 k.p.a stanowi, że organ administracji państwowej może nie uwzględnić żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu, gdy nie zostało ono zgłoszone w toku przeprowadzania postępowania dowodowego lub w czasie rozprawy administracyjnej i wówczas, gdy żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, skarżąca nie zgłosiła żadnych wniosków dowodowych na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji ani też nie przedłożyła innych opinii biegłych, które mogłyby podważyć okoliczności ustalone przez biegłego rzeczoznawcę w sporządzonym operacie szacunkowym, który organ uznał za prawidłowy. Dlatego też organ odwoławczy podzielając opinię Wojewody [...] co do prawidłowości operatu szacunkowego, nie naruszył prawa nie zlecając sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego ustalającego odszkodowanie na rzecz skarżącego. Także zarzut skargi dotyczący tego, iż podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za przejęte przez Skarb Państwa nieruchomości pod budowę drogi powinien być Prezydent Miasta K., a uprawnionym "Miasto K. – miasto na prawach powiatu" w sytuacji gdy w decyzji pierwszoinstancyjnej organ prawidłowo, określił podmiot uprawniony do odszkodowania, natomiast organ odwoławczy uznał za podmiot uprawniony do odszkodowania " Miasto K." nie uchylając jednocześnie w tej części decyzji organu pierwszej instancji przez co zdaniem skarżącego naruszył prawo, zdaniem Sądu również nie zasługuje na uwzględnienie. Nie budzi bowiem, zdaniem Sądu, żadnych wątpliwości, że Miasto K. jest miastem na prawach powiatu, nie budzi również wątpliwości to, że Miasto K. - miasto na prawach powiatu było właścicielem działki nr [...] i działki nr [...] przejętej przez Skarb Państwa na cele rozbudowy skrzyżowania ul. [...] (droga krajowa nr [...]) z ulicą [...] (droga krajowa nr [...]) i ulicą [...] na rondo wraz z przebudową drogi powiatowej [...] wynika to z księgi wieczystej KW nr [...], znajdującej się w aktach sprawy). Natomiast zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za powyższe nieruchomości Miastu K. jest Prezydent Miasta K., nie zaś Zarząd Dróg Miejskich w K. wykonujący jedynie zadania zarządu drogi zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 Nr 19, poz. 115 ze zm.). Rzeczywiście Minister Infrastruktury w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż uprawnionym do wypłaty odszkodowania jest Miasto K. (nie dodając "miasto na prawach powiatu") a zobowiązanym do jego wypłaty Prezydent Miasta K. Jednak uchybienie to zdaniem Sądu nie miało wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.