I SA/Wa 2200/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Chaciński sędzia WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2019 r. sprawy ze skargi D.[...] S.A. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu zażalenia D. [...] SA w W. na postanowienie Prezydenta W. z [...] czerwca 2019 r., nr [...] (omyłkowo wskazanym, jako postanowienie z [...] czerwca) o odmowie wydania zaświadczenia, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wnioskiem z [...] marca 2019 r. D.[...] SA w W. zwróciła się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] i nr [...], w obrębie [...] w prawo własności. Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., nr [...] Prezydent W. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość nie jest zabudowana, zatem nie podlega przepisom ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U z 2019 r. poz. 916). Zażalenie na postanowienie Prezydenta złożyła Spółka, wskazując, że błędne jest: "uznanie przez organ I instancji, że w przypadku, gdy nieruchomość nie jest zabudowana, to w takim przypadku nie ma podstaw do wydania zaświadczenia dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zważywszy, że bez wybudowania i zapewnienia przyłączy (instalacji) mediów skarżąca nie mogłaby wybudować budynków mieszkalnych i użytkować ich". Rozpatrując sprawę Kolegium wskazało, że na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. W art. 1 ust. 2 określone zostało, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Kolegium dodało, że ustawa nie zawiera własnej definicji nieruchomości, przyjąć więc należy, że gdy dla określonej nieruchomości zostanie założona księga wieczysta obowiązuje reguła "jedna księga wieczysta- jedna nieruchomość". Kolegium podkreśliło, że interpretacja art. 1 ust. 1 pkt 1) ustawy nie budzi wątpliwości. Na podstawie tej ustawy dochodzi do przekształcenia wyłącznie nieruchomości zabudowanych. Działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] stanowią jedną nieruchomość, uregulowaną w księdze wieczystej [...]. Jest to nieruchomość niezabudowana i wobec tego nie podlega przepisom ustawy z 20 lipca 2019 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że okoliczność, że przez teren działek przebiegają przyłącza i instalacje potrzebne do korzystania z budynków znajdujących się na sąsiednich nieruchomościach nie oznacza, że działki nr [...] i nr [...] można uznać za zabudowane budynkami mieszkalnymi. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2019 r. złożyła D. [...] SA w W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 217 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 218 § 1 i 2 kpa, poprzez niewłaściwe uznanie organu I instancji, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła podstawa do wydania zaświadczenia zważywszy, że Prezydent W. był w posiadaniu trzech decyzji: - dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych A, B, C, E, F z usługami na parterze oraz jednopoziomowymi garażami podziemnymi, drogami wewnętrznymi, elementami zagospodarowania terenu i infrastrukturą techniczną w rejonie ul. [...] i [...] ([...]) w dzielnicy [...] na działkach nr: [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] (decyzja nr [...]), - dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie trzech budynków wielorodzinnych A, B, C z usługami na parterze oraz jednopoziomowym garażem podziemnym, drogami wewnętrznymi, częścią zagospodarowania terenu i infrastrukturą techniczną przy ul. [...], ul. [...] oraz [...], będących częścią inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych A, B, C, E, F z usługami na parterze oraz jednopoziomowymi garażami podziemnymi, drogami wewnętrznymi, elementami zagospodarowania terenu i infrastrukturą techniczną w rejonie ul. [...] i [...] ([...]) w dzielnicy [...] na działkach nr: [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] (decyzja nr [...]), - dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych E i F z jednopoziomowym garażem podziemnym, drogami wewnętrznymi, częścią zagospodarowania terenu i infrastrukturą techniczną przy ul. [...] oraz [...], będących częścią inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych A, B, C, E, F z usługami na parterze oraz jednopoziomowymi garażami podziemnymi, drogami wewnętrznymi, elementami zagospodarowania terenu i infrastrukturą techniczną w rejonie ul. [...] i [...] ([...]) w dzielnicy [...] na działkach nr: [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] (decyzja nr [...]), a więc nie można uznać, że wydanie rzeczonego zaświadczenia nie jest możliwe z uwagi na brak zabudowania działek nr [...] i nr [...], a jest wręcz przeciwnie, ponieważ w gruncie są już umieszczone media, przyłącza i instalacje niezbędne do korzystania i uzyskania pozwolenia na budowę bloków mieszkalnych znajdujących się na sąsiednich działkach i bez umieszczenia w przedmiotowym gruncie takich elementów, jak instalacje wodne, czy teletechnika nie byłoby możliwe przeprowadzenie oraz zrealizowanie przez skarżącą inwestycji; 2. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 15 kpa w zw. z art. 126 kpa, poprzez utrzymanie przez Kolegium w mocy postanowienia organu I instancji jedynie na podstawie argumentacji tego organu, bez odniesienia się do kolejnych uwag zażalenia, w szczególności w zakresie decyzji dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę, co doprowadziło do nieprzeprowadzenia wszystkich działań mających na celu wyjaśnienie sprawy i pozbawienia Spółkę prawa do dwuinstancyjnego postępowania i w konsekwencji do wydania niesłusznego postanowienia, 3. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa i art. 80 kpa, poprzez błędną ocenę całości zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia przez Kolegium, że nie nastąpiła podstawa do wydania zaświadczenia zważywszy, że jako organ II instancji miało dostęp do wszelkich dokumentów /decyzji związanych z przedmiotową działką oraz z sąsiednimi działkami, które świadczyłyby o tym, że przyłącza / instalacje / media powinny być traktowane, jako inne obiekty budowlane umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, czego organ II instancji nie zauważył. Skarżąca zarzuciła także zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 2) i pkt 3) ustawy, poprzez: - błędne ich zastosowanie i uznanie przez organ II instancji, że w przypadku, gdy nieruchomość nie jest zabudowana, to nie ma podstaw do wydania zaświadczenia dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zważywszy, że bez wybudowania i zapewnienia przyłączy skarżąca nie mogłaby wybudować budynków mieszkalnych i użytkować ich, co potwierdza decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz decyzje o pozwoleniu na użytkowanie, - błędną wykładnię słowa "nieruchomość" na gruncie przedmiotowej ustawy i bezpodstawne uznanie, że w przypadku, gdy ustawa nie zawiera definicji tego pojęcia, to w zakresie nieruchomości, dla których założono księgi wieczyste, obowiązuje reguła "jedna księga wieczysta- jedna nieruchomość" zważywszy, że organ II instancji nie przytoczył argumentacji oraz podstaw prawnych w zakresie zastosowania słowa "nieruchomość", której nie można rozumieć wąsko, jako grunt stricte zabudowany budynkami mieszkalnymi, ale również grunty, na których znajdują się budynki gospodarcze, garaże, inne obiekty budowlane lub urządzenia budowlane - bowiem bez wykorzystania przyległych gruntów inwestor nie otrzymałby decyzji dotyczących pozwolenia na budowę czy użytkowanie budynków mieszkalnych – zatem na gruncie przedmiotowej ustawy nie można uznać, że w każdym przypadku, jedna księga wieczysta, to jedna nieruchomość. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu rozwinęła zarzuty skargi. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 217 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Wydaje się je, stosownie do § 2 tego artykułu, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 kpa - na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w wyżej wskazanych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Wskazać należy, iż zaświadczenia wydawane w trybie kpa nie są indywidualnymi aktami administracyjnymi, potwierdzają, jak wyżej zaznaczono, jedynie określony stan faktyczny, bądź stan prawny, o ile wynika on z posiadanych przez organ rejestrów, ewidencji, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej co do faktów lub prawa, co oznacza, że można zanegować jego wartość, wykazując, że potwierdza ono stan niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy. Jako postępowanie uproszczone, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, czy rozstrzygnięć spornych kwestii, tak jak to czyni organ w postępowaniu jurysdykcyjnym. Zważyć jednak trzeba, że niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego, należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia. W niniejszej sprawie zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy 20 lipca 2018 r. z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntów w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydane przez organy wskazane w art. 4 ust.1 pkt 1) do 4) ustawy. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy organ właściwy wydaje zaświadczenie z urzędu lub na wniosek. Skarżąca Spółka wniosła o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i nr [...] położone w W. przy ul. [...], objęte księgą wieczystą nr [...]. Jako podstawę wydania zaświadczenia wskazała art. 1, art. 4 i art. 13 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Już z samego tytułu ustawy wynika, że dotyczy ona przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. W art. 1 ust. 2 ustawy ustawodawca zdefiniował pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. Przez pojęcie to należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub (pkt 1) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub (pkt 2) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych (pkt 3). Zważyć należy, że pkt 3) dotyczy innych obiektów budowlanych lub urządzeń budowlanych, ale obiekty te i urządzenia muszą istnieć na gruncie o którym mowa w pkt 1 lub 2 ustępu 2. Obiekty te położone na gruncie zabudowanym budynkami wskazanymi w pkt 1) lub pkt 2) stają się częścią składową tego gruntu (art. 1 ust. 6 ustawy). Ustawa nie definiuje pojęcia nieruchomości, wobec czego należy zastosować do tej definicji przepisy kodeksu cywilnego (dalej: kc). Zgodnie z art. 46 § 1 kc nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 1 zd. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z 21 marca 2013 r., sygn. akt III CZP 8/13 dominująca w orzecznictwie Sądu Najwyższego jest koncepcja przewidująca pierwszeństwo wieczystoksięgowego modelu nieruchomości, w myśl której nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą, natomiast w braku księgi wieczystej sąsiadujące ze sobą grunty należące do tego samego podmiotu stanowią jedną nieruchomość (por. uchwały SN z 7 kwietnia 2006 r., sygn. akt III CZP 24/06, z 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt III CZP 27/07, z 26 lutego 2003 r., sygn. akt II CKN 1306/00, z 22 lutego 2012 r., sygn. akt IV CSK 278/11). Sąd Najwyższy podkreślił, że gdy dla określonej nieruchomości zostanie założona księga wieczysta, obowiązuje reguła "jedna księga wieczysta - jedna nieruchomość", odnosząca się także do graniczących ze sobą nieruchomości, które stanowią własność tej samej osoby, a ponadto do nieruchomości stanowiących całość gospodarczą, ale nie graniczących ze sobą. Sąd Najwyższy podkreślił, że odmienny pogląd godzi w podstawową funkcję ksiąg wieczystych, jaką jest ustalenie stanu prawnego wpisanej do księgi wieczystej nieruchomości, jako odrębnego przedmiotu własności i samoistnego przedmiotu obrotu prawnego - art. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece i jest także niezgodny z ustawową zasadą (art. 24 tej ustawy), że dla każdej nieruchomości prowadzi się oddzielną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Uznanie zatem księgi wieczystej za czynnik wyodrębniający nieruchomość najlepiej zapewnia bezpieczeństwo obrotu nieruchomościami, a względy systemowe sprzeciwiają się przypisywaniu pojęciu nieruchomości gruntowej innego znaczenia w obrębie ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 46 § 1 kc. Prawidłowo więc organ odwoławczy wskazał na rozumienie pojęcia nieruchomości. Czyni to więc niezasadnymi zarzuty skargi w tej kwestii. Niewątpliwie działki nr [...] i nr [...] wpisane są do jednej księgi wieczystej, wobec czego stanowią jedną nieruchomość Bezsporne jest także, że nieruchomość ta nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r., gdyż na nieruchomości tej nie jest posadowiony budynek mieszkalny jednorodzinny ani wielorodzinny, w którym co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Natomiast samo umieszczenie na nieruchomości mediów, przyłącza i instalacji niezbędnych do korzystania i uzyskania pozwoleń na budowę bloków mieszkalnych na sąsiednich działkach nie powoduje, że nieruchomość ta staje się z tej przyczyny zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu wyżej wskazanych przepisów. Zważyć należy, że przepis art. 1 ust. 2 pkt 3) ustawy przewiduje możliwość przekształcenia gruntów na których znajdują się inne obiekty budowlane i urządzenia budowlane ale muszą to być grunty o których mowa w pkt 1 lub 2 (tj. zabudowane budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub wielorodzinnym). Wówczas przekształcenie zabudowanego gruntu następuje wraz z tymi obiektami lub urządzeniami. Należy podkreślić, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy stanowi, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane "wyłącznie" budynkami wskazanymi w tym przepisie. Użycie sformułowania "wyłącznie" oznacza, że nie dopuszcza się w tej kwestii żadnych odstępstw. Wobec tego chybione są zarzuty skargi, że brak zabudowania nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i nr [...] budynkami mieszkalnymi, a zainstalowanie na niej mediów, przyłączy oraz wydanie pozwoleń na budowę nie powinno być przeszkodą do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wskazane w skardze decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. wprawdzie dotyczyły także przedmiotowych działek, jako położonych na terenie objętym inwestycją, jednakże na tych działkach nie zostały wzniesione budynki mieszkalne. Nieruchomość pozostała więc niezabudowana budynkami mieszkalnymi w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy. Nieodniesienie się przez Kolegium do tych decyzji nie miało żadnego wpływu na treść zaskarżonego postanowienia. Chybione są także zarzuty skargi, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć teren objęty pozwoleniem na budowę, na którym realizowana jest inwestycja, gdyż nie wynika to z przepisów ustawy. Wręcz przeciwnie, użyte w art. 1 ust. 2 ustawy słowo "wyłącznie" nie pozwala na rozumienie pojęcia "grunty zabudowane na cele mieszkaniowe" w sposób rozszerzajmy definicję zawartą w przepisie. Organy nie naruszyły więc art. 1 ust. 2 pkt 2) i 3) ustawy. Spółka wnioskując o wydanie zaświadczenia wskazała także na przepis art. 13 ustawy. Przepis ten dotyczy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności po oddaniu budynku mieszkalnego do użytkowania. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy jeżeli po dniu 1 stycznia 2019 r. na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.), prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Przepisy art. 2 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio. Z przepisu wynika, że dla jego zastosowania grunt musi być zabudowany budynkiem mieszkalnym. Z przyczyn wyżej omówionych chybione są zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organy art. 7, art. 15, art. 77, art. 126 kpa, art. 217 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 218 kpa. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia niezbędne wymogi z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa . Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd z mocy art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 ppsa.