I SA/Wa 2201/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Sąd Rejonowy w O. postanowieniem z dnia [...].03.2010 r. sygn. akt [...] orzekł o umieszczeniu R. W. w domu pomocy społecznej bez jego zgody (art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 19.08.1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego – Dz. U. Nr 111, poz. 535 ze zm.). Z opinii biegłego powołanego w tej sprawie wynika, że R. W. cierpi na [...]. W wykonaniu tego postanowienia Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. decyzją z dnia [...].06.2010 r. nr [...] orzekł o skierowaniu R. W. poza kolejnością do Domu Pomocy Społecznej w O. Następnie decyzją z tej samej daty, tj. z [...].06.2010 r. nr [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. orzekł o umieszczeniu R. W. w Domu Pomocy Społecznej w O., poza kolejnością. Zauważyć w tym miejscu należy, że w aktach nie ma dowodów na to, że decyzja ta została komukolwiek doręczona po jej wydaniu. Dopiero w dniu 18.08.2010 r. decyzję tę odebrał osobiście E. W., brat R. W., na podstawie pełnomocnictwa (upoważnienia) z dnia 16.08.2010 r. Wcześniej, bo w dniu 12.08.2010 r., E. W. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w O. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od decyzji o umieszczeniu brata R. W. w Domu Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 11.08.2010 r. zapoznał się z aktami sprawy w Sądzie Rejonowym w O. o sygn. [...] i stamtąd dowiedział się o decyzji o skierowaniu brata do DPS. Powołując się na pełnomocnictwo udzielone mu przez brata w dniu [...].06.2010 r., złożone w sądzie powszechnym, wskazał, że brat nie wiedział i nie był świadomy poczynań Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. Również on nie został poinformowany przez MOPR o toczącym się postępowaniu sądowym (na wniosek MOPR) o umieszczeniu R. W. w DPS bez jego zgody. E. W. wskazał ponadto, że obecnie brat pozostaje pod jego opieką i ma z nim częsty kontakt. W ostatnim czasie nastąpiła poprawa w zachowaniu R. W., który zaczął dbać o siebie i kontynuuje leczenie. E. W. złożył także w Sądzie Rejonowym w O. apelację od postanowienia o umieszczeniu R. W. w DPS bez jego zgody. W dniu 18.08.2010 r. (czyli w tym samym dniu, kiedy odebrał zaskarżoną decyzję) E. W. złożył w MOPR oświadczenie, że podtrzymuje odwołanie od decyzji o umieszczeniu R. W. w DPS. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po rozpatrzeniu tego odwołania, decyzją z dnia [...].09.2010 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO wskazało na postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia [...].03.2010 r. sygn. akt [...], który orzekł o umieszczeniu R. W. w domu pomocy społecznej bez jego zgody. Analizując ustalenia zawarte w wywiadzie środowiskowym z dnia [...].06.2010 r. SKO podzieliło ustalenia pracownika socjalnego, że R. W. potrzebuje stałej opieki w domu pomocy społecznej, gdyż takiej opieki nie może zapewnić mu brat E. W., który sam ma kłopoty zdrowotne oraz trudną sytuację materialną i jest jego jedynym krewnym. Wszystko to uzasadnia umieszczenie R. W. w DPS w oparciu o art. 54 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. – dalej: ups). Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł E. W., umocowany przez brata R. W. do reprezentowania jego praw i interesów między innymi przed sądami, w pełnomocnictwie z dnia 16.08.2010 r. W skardze podał, że "aktualnie trwa procedura w Sądzie Rejonowym w O. o zmianę postanowienia o umieszczeniu R. W. w domu pomocy społecznej" pod sygnaturą [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi podnosząc, że w momencie wydawania zaskarżonej decyzji postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia [...].03.2010 r. sygn. akt [...] było prawomocne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga ma uzasadnione podstawy. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, dla porządku proceduralnego postępowania toczonego przed organem odwoławczym, że potwierdzenie przez E. W. w dniu 18.08.2010 r., iż podtrzymuje odwołanie złożone przed dniem odebrania decyzji organu I instancji powoduje, że złożone odwołanie zostało wniesione w terminie. Zauważyć w dalszej kolejności należy, że pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej poprzedza wydanie kilku decyzji administracyjnych. Pierwszą jest decyzja o skierowaniu do DPS, wydawana przez organ gminy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby zainteresowanej (art. 59 ust. 1 ups). Organ gminy właściwej w dniu kierowania do placówki wydaje również decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu. W literaturze prezentowany jest pogląd, że obydwa rozstrzygnięcia - o skierowaniu i opłacie - powinny być objęte jednym postępowaniem i jedną decyzją (por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, ABC, 2009, wyd. II.). Co do zasady decyzja w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej powinna przede wszystkim rozstrzygać o przyznaniu lub nieprzyznaniu świadczenia określonego w art. 36 pkt 2 lit. o) ups oraz o typie placówki, w której adresat decyzji powinien zostać umieszczony (zob. art. 56 ups). Natomiast wskazanie konkretnego domu pomocy społecznej oraz określenie warunków pobytu powinno nastąpić w decyzji o umieszczeniu w placówce (art. 59 ust. 2 ups). Tę drugą decyzję wydaje organ jednostki samorządowej prowadzącej dom. W przypadku umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej prowadzonym przez gminę miejsca zamieszkania tej osoby – tak jak w niniejszej sprawie - rozstrzygnięcia w sprawie skierowania, umieszczenia w placówce i odpłatności wydaje ten sam organ gminy. W tym miejscu jedynie na marginesie zauważyć należy, że decyzja o skierowaniu do DPS, która nie jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, nie określa typu domu pomocy społecznej (art. 56 ups), w którym powinien zostać umieszczony R. W., a wskazuje konkretną już placówkę, co powinno być przedmiotem decyzji o umieszczeniu w DPS. W przypadku takim jak w niniejszej sprawie, gdzie skierowanie osoby do domu pomocy społecznej następuje na podstawie orzeczenia sądu, rola organów administracji sprowadza się do wykonania tego orzeczenia (zob. wyrok NSA z dnia 2.12.1998 r. I SA 1435/98, LEX nr 45762). Nie zwalnia ono organów z obowiązku wydania decyzji, o jakich mowa wyżej, na co bezpośrednio zwraca uwagę NSA w powołanym wyroku: "organ, wydając stosowne decyzje z zakresu pomocy społecznej, wykonuje jedynie orzeczenie sądu". Jednakże organ nie będzie się już zajmował badaniem przesłanek skierowania osoby do domu pomocy społecznej ani ustaleniem zasadności umieszczenia w placówce. Ponieważ orzeczenie sądu powszechnego (opiekuńczego), wydawane na podstawie art. 39 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, ma charakter prejudycjalny dla decyzji wydawanych w oparciu o art. 59 ust. 1 i 2 ups, gdy chodzi o osobę, która bez swojej zgody ma być umieszczona w domu pomocy społecznej, to organ administracji prowadząc postępowanie w przedmiocie umieszczenia takiej osoby w DPS nie może nie uwzględniać znanego mu faktu, że w stosunku do postanowienia wydanego przez sąd rejonowy (nawet gdy jest prawomocne) toczy się postępowanie o jego zmianę lub uchylenie (art. 577 K.p.c.). Postanowienie takie może być bowiem w każdym czasie zmienione lub uchylone, jeśli wymaga tego dobro osoby, której postępowanie dotyczy. "O potrzebie przymusowego [...] pobytu w domu pomocy społecznej decyduje bowiem niezdolność do samodzielnego zaspokajania potrzeb życiowych oraz niemożność zapewnienia koniecznej stałej opieki i pielęgnacji (art. 39 ust. 2 w związku z art. 38 ustawy). Ustawa z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego nastawiona jest na pomoc osobom chorym psychicznie (por. art. 1, 2 i 12). [...] przy wyborze rodzaju i metod postępowania leczniczego [należy] brać pod uwagę nie tylko cele zdrowotne, ale także interesy oraz inne dobra osobiste osoby z zaburzeniami psychicznymi i dążyć do osiągnięcia poprawy stanu zdrowia w sposób najmniej dla tej osoby uciążliwy (art. 12)" (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 14.06.2005 r. V CK 746/04, LEX nr 155372). Jeśli więc przed uzyskaniem ostateczności przez decyzję o umieszczeniu w DPS R. W. organ II instancji rozpatrując odwołanie powziął informację o toczącym się postępowaniu o zmianę lub uchylenie postanowienia sądu opiekuńczego z dnia [...].03.2010 r. sygn. akt [...], powinien tę informację sprawdzić w sądzie opiekuńczym. W skardze E. W. podał sygnaturę sprawy [...]. W razie potwierdzenia byłaby to podstawa do zawieszenia postępowania, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Stwierdzenie przez sąd opiekuńczy braku przesłanek do umieszczenia R. W. w domu pomocy społecznej bez jego zgody, powodowałoby bowiem konieczność umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Postępowanie dotyczące zmiany lub uchylenia uprzedniego postanowienia sądu opiekuńczego jest więc niewątpliwie zagadnieniem prejudycjalnym w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o umieszczeniu w DPS. Niewyjaśnienie twierdzeń skarżącego dotyczących okoliczności postępowania o zmianę lub uchylenie postanowienia sądu opiekuńczego z dnia [...].03.2010 r. sygn. akt [...] stanowiło więc naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie wyjaśnił też dostatecznie, która z decyzji organu I instancji powinna być przedmiotem odwołania: decyzja o skierowaniu do DPS, decyzja o umieszczeniu w DPS, a może obydwie. E. W. wspomina wprawdzie w odwołaniu o decyzji o umieszczeniu R. W. w DPS, jednakże wskazuje też, że wiadomość o decyzji powziął w dniu 11.08.2010 r. z akt sądowych, a do sądu opiekuńczego, jak wynika z akt administracyjnych, wysłana została tylko decyzja o skierowaniu do DPS, o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru. Jest to również zaniechanie organu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konieczność uchylenia także decyzji organu I instancji wynika zaś z tego, że decyzja o umieszczeniu R. W. w Domu Pomocy Społecznej w O. przy ul. [...] nie wyjaśnia, czy ta placówka jest typem domu pomocy społecznej właściwym dla R. W. Wprawdzie typ placówki powinien być wskazany w decyzji o skierowaniu, o czym była mowa wyżej, a czego organ zaniechał, to jednakże znając przyczynę umieszczenia R. W. w DPS ([...]) organ powinien wykazać, że placówka, w której umieszcza zainteresowanego, spełnia warunki do pobytu w niej osoby [...]. Umieszczenie w konkretnej placówce musi uwzględniać zróżnicowane potrzeby świadczeniobiorców, do których musi być dostosowana struktura organizacyjna placówki i zakres wykonywanych przez nią usług (zob. art. 56 ups i § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19.10.2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej). Jednakże ustawodawca dopuszcza możliwość łączenia określonych typów domów Brak wyjaśnienia tej kwestii stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 P.p.s.a.