I SA/Wa 2202/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Z. H. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 520/14 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 8000 (osiem tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz Z. H. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. Z. H. (dalej jako: skarżący), reprezentowany przez radcę prawnego M. A., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 520/14. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] (dalej jako: organ/Prezydent) do rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...], hip nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżący wskazał, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku mimo iż termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Ponadto bezskuteczne pozostały wystosowane przez skarżącego wezwania organu do wykonania wyroku jak również nie odniosła skutku okoliczność wymierzenia organowi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 808/15), 5 lipca 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 445/16) i 23 lutego 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 1558/17) grzywien w wysokości odpowiednio 300 zł, 2000 zł i 4000 zł za niewykonanie powołanego wyroku z 2014 r. - co w pełni uzasadnia niniejszą skargę. Wobec powyższego skarżący wniósł o wymierzenie Prezydentowi grzywny za niewykonanie wyroku oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według przepisanych. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że właściciel opisanej na wstępie nieruchomości Z. W. zmarł [...] sierpnia 1940 r., a postępowanie spadkowe po nim zostało przeprowadzone dopiero w 2005 r. Jednocześnie pierwsze pismo następcy prawnego zmarłego zostało złożone do akt [...] lutego 2014 r., czyli [...] lata po śmierci Z. W. Przy czym, zdaniem organu, spadek po ww. zmarłym stał się bezdziedziczny, gdyż nie przyjęto go przez 30 lat. Prezydent podkreślił bowiem, iż zgodnie z Komentarzem do Kodeksu cywilnego pod red. K. Pietrzykowskiego, Warszawa 2014 r., jeżeli przed dniem 1 stycznia 1965 r. nie zostało prawomocnie ukończone postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku opisanego w art. LIV PWKC, spadek ten nabywa Skarb Państwa na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym dla dziedziczenia ustawowego. Ponadto stosownie do stanowiska Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich zaniechanie w kwestiach spadków wakujących lub bezdziedzicznych narażają majątek publiczny na szkodę w postaci ewentualnego pozbawienia możliwości spadkobrania a niepodejmowanie czynności przed sądem powszechnym powoduje brak orzecznictwa w tych sprawach. Wobec czego Prezydent zwrócił się w dniu [...] sierpnia 2018 r. do Wojewody [...], jako reprezentującego Skarb Państwa, z wnioskiem o wystąpienie do właściwego Sądu w przedmiocie zmiany postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] października 2005 r. o nabyciu spadku po Z. W. w oparciu o przepisy Kodeksu Napoleona. W odpowiedzi Wojewoda poinformował pismem z dnia [...] października 2018 r., że właściwym do dokonania ww. czynności jest Prezydent [...] jako organ reprezentujący Skarb Państwa. W konsekwencji powstał spór kompetencyjny pomiędzy Wojewodą [...] a Prezydentem, który organ jest właściwy do reprezentowania Skarbu Państwa w podobnych sprawach. Jednocześnie, jak wskazał Prezydent, niniejszy spór kompetencyjny powinien zostać rozstrzygnięty przez Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem, zdaniem organu, nie jest możliwe zakończenie postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez właściwy Sąd, czy spadek po Z. W. nie przypadł w udziale Skarbowi Państwa z uwagi na przepisy Kodeksu Napoleona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: ppsa) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 520/14, zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...], hip nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do organu [...] stycznia 2015 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczynny, winna być rozpoznana. W konsekwencji termin ten upłynął [...] marca 2015 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, pomimo uprzednich wielokrotnych wezwań przez skarżącego do wykonania powyższego wyroku oraz wymierzenia orzeczeniami tutejszego Sądu z dnia 18 czerwca 2015 r., 5 lipca 2016 r. i 23 lutego 2018 r. grzywien w wysokości odpowiednio 300 zł, 2000 zł i 4000 zł za niewykonanie ww. wyroku z dnia 8 października 2014 r., Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w wysokości 8000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze także fakt, iż jest to już czwarta grzywna wymierzona przez Sąd. Wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 154 § 1 ppsa ma za zadanie bowiem nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Wskazać także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta i mimo trzech wyroków wymierzającym mu grzywnę - nie zakończył sprawy, choć upłynęło już prawie 4 lata od wyznaczonego terminu. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany. Przy czym Sądowi znany jest z urzędu fakt, że w sprawy gruntów [...] należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a nieliczne podejmowane przez niego czynności mogły być wykonane w dużo krótszym czasie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Od dnia [...] maja 2018 r., tj. od wpływu do organu prawomocnego wyroku o sygn. akt I SA/Wa 1558/17 o ukaraniu Prezydenta trzecią z kolei grzywną za niewykonanie powołanego wyroku, organ praktycznie nie podjął w sprawie żadnych czynności, zmierzających w istocie do jej niezwłocznego zakończenia. Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 ppsa oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 powołanej ustawy.