I SA/Wa 2205/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz (spr.) Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Anna Wesołowska Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o uzupełnienie wyroku postanawia: oddalić wniosek o uzupełnienie wyroku. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] i nr [...], z obrębu [...]. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. S., zarzucając jej naruszenie art. 1 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 - dalej zwana u.p.u.w.) w zw. z art. 7 i art. 8 Kpa, polegającą na niewyjaśnieniu, czy skarżąca oraz uczestnik postępowania J. S. są następcami prawnymi osób określonych w ust. 1a przywołanej ustawy. W piśmie procesowym datowanym na dzień [...] marca 2016 r. (złożonym na rozprawie) skarżąca oraz uczestnik postępowania J. S., zarzucili dodatkowo zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 8 ww. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., u.p.u.w poprzez ich zastosowanie – pomimo, że wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r. P 31/10 Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 8 u.p.u.w jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Podczas gdy w niniejszej sprawie miała zastosowanie ustawa z dnia 4 września 1997 r., o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.), w tym art. 1 ust. 2 tej ustawy. Dodatkowo "na marginesie" strony wskazały na zagadnienie bezpodstawnego zawieszenia postępowania przez organ pierwszej instancji. W ich ocenie, organ niezasadnie wydał postanowienie z dnia [...] września 2000 r. o zawieszeniu postępowania z urzędu w okresie od dnia [...] września 2000 r. do dnia [...] grudnia 2006 r. tj. po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., który uchylił część przepisów ówcześnie obowiązującej ustawy, do czasu wydania nowej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Postępowanie zawieszono chociaż potrzeba wydania nowych przepisów ustawowych nie została wymieniona w powołanym przepisie jako jedna z podstaw umożliwiających zawieszenie postępowania z urzędu, natomiast po wydaniu orzeczenia Trybunału nie występowało w szczególności żadne zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Ze względu na to powstała istotna zwłoka w załatwianiu sprawy, a późniejsze orzeczenia Trybunału - a raczej przyjęta przez organ specyficzna ich wykładnia - stały się pretekstem dla organu do wydania negatywnego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2205/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. skarżąca J. S. oraz uczestnik postępowania J. S., reprezentowani przez W. D., powołując się na art. 157 § 1 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a), zwrócili się do Sądu z wnioskiem o uzupełnienie wyroku z dnia 17 marca 2016 r. poprzez: - stwierdzenie nieważności bądź uchylenie postanowienia organu I instancji z dnia [...] września 2000 r., nr [...], o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, będącej przedmiotem tamtejszego postępowania, - stwierdzenie wydania decyzji kończących postępowanie przed organami obu instancji z naruszeniem prawa polegającym na przewlekłym prowadzeniu przedmiotowej sprawy oraz uniemożliwieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu. Zdaniem stron, postanowienie o zawieszeniu postępowania naruszyło prawo, albowiem organ wydał je pomimo oczywistego braku przesłanek z art. 97 § 1 Kpa. Ponadto organ w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania wprowadził stronę w błąd, co do zasadności tego zawieszenia, pozbawiając ją możliwości podjęcia środków prawnych przeciwko bezczynności i przewlekłemu prowadzeniu sprawy. Wnioskodawcy wskazali, że nie byli wówczas reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, zatem jej działanie powinno podlegać ochronie zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a. Dlatego zdaniem stron, wydanie decyzji doprowadziło do naruszeniu art. 9, 10 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co stanowi samoistną podstawę do jej uchylenia niezależnie od wypływu na wynik sprawy, o czym stanowi z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Pominięcie kwestii naruszenia prawa w tym zakresie, najprawdopodobniej uniemożliwi stronie dochodzenie na drodze cywilnej roszczeń związanych z wieloletnim przewlekłym prowadzeniem postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wniosek skarżącej oraz J. S. o uzupełnienie wyroku w zakresie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia [...] września 2000 r. oraz stwierdzania wydanej decyzji z naruszeniem prawa polegającym na przewlekłym prowadzeniu sprawy, nie może zostać uwzględniony. Zgodnie z art. 157 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), strona może w ciągu czternastu dni od doręczenia wyroku z urzędu, a gdy wyroku nie doręcza się stronie od dnia ogłoszenia, zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu. Wniosek o uzupełnienie wyroku może zostać zatem zgłoszony, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi. Z taką sytuacją możemy mieć do czynienia wówczas, gdy sąd orzekł tylko co do części rozstrzygnięcia w zaskarżonym akcie, nie ustosunkowując się do pozostałej części zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie można natomiast żądać uzupełnienia wyroku, gdy sąd nie uwzględnił wszystkich żądań zawartych w skardze. Instytucja uzupełnienia orzeczenia służy zatem temu, aby w szczególnej sytuacji pominięcia przez sąd jakiejś kwestii, która winna być przedmiotem zapadłego rozstrzygnięcia, wydane orzeczenie uczynić kompletnym. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zastosowanie jednak w konkretnej sprawie art. 135 p.p.s.a. zależy wyłącznie od oceny Sądu i zależy od ustalenia przez Sąd, czy w danej sprawie zachodzi potrzeba zastosowania tego przepisu. Wniosek zgłoszony w tej materii przez samą stronę nie jest dla sądu wiążący (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II FSK 1726/07, Lex nr 446989). Wyznacza on jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ocena, czy taka sytuacja zachodzi należy do sądu administracyjnego. Jeśli sąd zastosował art. 135 p.p.s.a. to jest zobowiązany wyjaśnić, dlaczego uchylił inny jeszcze - niż zaskarżony - akt administracyjny. Sąd nie ma natomiast takiego obowiązku, gdy nie znalazł podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie Sąd orzekł o całości skargi. Podkreślenia wymaga, że ani w skardze, ani też w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2016 r. nie było zawartego wprost żądania od Sądu orzeczenia o stwierdzeniu nieważności lub uchyleniu postanowienia z dnia [...] września 2000 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Analizując całokształt akt sprawy, Sąd nie odniósł się do kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego uznając, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., że nie jest to niezbędnie do końcowego jej załatwienia. Ponadto zaznaczyć trzeba, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], Prezydent [...] podjął zawieszone postanowieniem z dnia [...] września 2000 r., postępowanie administracyjne. Wydanie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania powoduje, że ustają skutki prawne, wynikające z wydania postanowienia o jego zawieszeniu. Podjęcie zawieszonego postępowania oznacza bowiem utratę bytu prawnego postanowienia o zawieszeniu postępowania. W związku z tym bezzasadne i bezcelowe stałoby się orzekanie, co do wskazanego aktu. Odnosząc się z kolei do kwestii dotyczącej bezczynności, czy też przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, to wskazać należy, że nie podlega ono ocenie w niniejszej sprawie, której przedmiotem była kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji, a nie skarga na bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowanie o których mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. Za koniecznością uzupełnienia wyroku nie może również przemawiać podnoszona przez stronę sprawa otwarcia drogi do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, gdyż są to kwestie cywilistyczne, rozstrzygane przez sądy powszechne. Podobnie za uwzględnieniem wniosku nie może przemawiać wskazywany brak reprezentacji stron w postępowaniu administracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika, co skutkowało nieprawidłowościami w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji wydaniem wadliwego postanowienia o zawieszeniu. Strony mogły bowiem ustanowić pełnomocnika z wyboru. Mogły również zażalić wydane postanowienia, o czym zostały prawidłowo pouczone przez organ. Nie uczyniły tego, próbując obecnie, w oparciu o wniosek o uzupełnienie wyroku, doprowadzić do uznania, że akt ten wydany był z naruszeniem prawa. Tymczasem postępowanie przed sądem administracyjnym nie jest jakąkolwiek postacią, formą czy też kontynuacją postępowania administracyjnego. Przyjęcie innego założenia nie harmonizowałoby z założeniami sądowej kontroli administracji, stwarzając możliwość kwestionowania w każdym czasie, przy braku jakichkolwiek ograniczeń i rygorów, wszelkich działań administracji. Należy również podkreślić, że w orzecznictwie dodatkowo prezentowany jest pogląd, że złożony na podstawie art. 157 § 1 p.p.s.a. wniosek o uzupełnienie wyroku nie może zmierzać do zmiany, czy też uzupełnienia treści merytorycznej jego uzasadnienia, jak sugerowali to wnioskodawcy. Ewentualne braki uzasadnienia mogą być zaś kwestionowane wyłącznie w drodze postępowania odwoławczego (postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 2344/10). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 157 § 1 i 3 w zw. z art. 160 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu wniosku o uzupełnienie wyroku.