I SA/Wa 2205/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Łukasz Trochym, po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L.O. na postanowienie nr 2 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] i umarza postępowanie administracyjne; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego L. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. odstępuje od zasądzenia od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego L. O. zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonym postanowieniem Nr [...] z [...] czerwca 2021 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], o odmowie podjęcia postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskami z 22 października 2004 r. i 5 kwietnia 2005 r. L. O. wystąpił o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez E. O. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, w postaci majątku "[...]". Pismem z 2 kwietnia 2009 r. Wojewoda [...] poinformował L. O., że sprawa o przyznanie rekompensaty za pozostawienie "[...]" prowadzona jest pod sygnaturą [...], a "[...]" pod sygnaturą [...] i wezwał wnioskodawcę do wskazania po kim dochodzi rekompensaty poprzez określenie, kto był właścicielem obu majątków i dostarczenie dowodów pozwalających uznać, że prawo własności przysługiwało tej/tym osobom. Pismem z 27 grudnia 2012 r. L. O. doprecyzował wniosek wskazując, że E. O. posiadał [...] ha gruntu położonego na terenie [...], K. O. posiadał [...] ha gruntu na terenie [...], natomiast w [...], którą zarządzali K. O. i E. O., obejmowała gospodarstwo leśne o powierzchni około [...] ha. Pismem z 12 stycznia 2016 r. L. O., reprezentowany przez pełnomocnika R. K., wystąpił do Wojewody [...] o zawieszenie postępowania w sprawach o sygnaturach [...] oraz [...]. Postanowieniem z [...] lutego 2016 r., nr [...] oraz [...], Wojewoda [...] zawiesił postępowanie administracyjne w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. O. nieruchomości w postaci majątku [...], obj. whl [...], "[...]" oraz [...], obj. whl [...], położonych poza obecnymi granicami RP, w gminie [...], pow. [...], woj. [...]. Jednocześnie postanowieniem z [...] lutego 2016 r., nr [...] oraz [...], Wojewoda [...] zawiesił postępowanie administracyjne w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez E. O., w postaci [...] oraz w miejscowości [...], położonych poza obecnymi granicami RP, w gminie [...], pow. [...], woj. [...]. Decyzjami z [...] kwietnia 2019 r. Wojewoda [...] umorzył postępowania administracyjne w sprawie odpowiednio potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez E. O. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...] (decyzja nr [...]) oraz potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez E. O. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...] (decyzja nr [...]). Postanowieniami Nr [...] z [...] września 2019 r., nr [...], oraz Nr [...] z [...] września 2019 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił przywrócenia terminu do wniesienia przez L. O. odwołań od powyższych decyzji o umorzeniu postępowania. Wyrokami z 26 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2485/2019 oraz I SA/Wa 2485/2019 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi L. O. na powyższe postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu, a wyrokami z 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 332/21 oraz I OSK 231/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od ww. wyroków. Pismem z 24 marca 2021 r. L. O. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. O. vel O. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej majątku [...], obj. whl [...], położonego w gminie [...], pow. [...], woj. [...]. Postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, wskazując w uzasadnieniu, że wniosek o podjęcie został złożony po upływie terminu określonego w art. 98 § 2 k.p.a. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył L. O. zarzucając mu naruszenie art. 98 § 2 k.p.a. Wskazał, że postępowanie obarczone jest wadą rażącego naruszenia prawa, bowiem po przekazaniu podania organowi właściwemu postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone już we wrześniu 2018 r., co uniemożliwiłoby dalszy bieg trzyletniego terminu przewidzianego w art. 98 § 2 k.p.a. Postanowieniem Nr [...] z [...] czerwca 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 98 § 1 i § 2 oraz art. 101 § 2 i § 3 k.p.a. i wskazał, że pomimo skutecznego doręczenia ówczesnemu pełnomocnikowi skarżącego postanowienia z [...] lutego 2016 r. o zawieszeniu postępowania, które zawierało pouczenie o treści art. 98 § 2 k.p.a., L. O. nie wniósł w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. W konsekwencji organ umorzył postępowanie administracyjne, a sprawa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania do decyzji o umorzeniu została prawomocnie zakończona wyrokami sądów administracyjnych. Słusznie zatem, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji odmówił podjęcia postępowania, gdyż wniosek został złożony po upływie terminu zakreślonego na jego złożenie. Organ odwoławczy nie podzielił przy tym zarzutów o nieprawidłowościach w prowadzonym postępowaniu polegających na niewydaniu przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania wraz z przekazaniem podania Wojewodzie [...]. Minister przywołał definicję bezprzedmiotowości postępowania i wskazał, że na etapie wniesienia podania, w tym na etapie uznania braku swojej właściwości przez Wojewodę [...], taka bezprzedmiotowość jeszcze nie występowała. Nie zachodził bowiem brak któregoś z elementów materialnoprawnego stosunku prawnego, co ewentualnie mogłoby uniemożliwić wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Ewentualny brak właściwości organu administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, nie uzasadnia umorzenia postępowania. Powoduje tylko, że wówczas właściwym trybem jest tryb z art. 65 § 1 k.p.a., a więc nakazujący niezwłoczne przekazanie podania do organu właściwego z jednoczesnym zawiadomieniem o tym wnoszącego podanie. Powyższego zaś obowiązku Wojewoda [...] dopełnił. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożył L. O. zarzucając mu naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 98 § 1 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i uznanie, że postępowanie: a) po przekazaniu podania Wojewodzie [...] przez Wojewodę [...] (za pismem z 14 września 2018 r.) pozostaje nadal zawieszone, pomimo że powinno było zostać umorzone ze względu na bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego przed Wojewodą [...] (stwierdzenie przez Wojewodę [...] swojej niewłaściwości miejscowej do rozpoznania podania skarżącego); b) pozostawało nadal zawieszone pomimo tego, że dopuszczone do postępowania zostały inne strony, a organ pierwszej instancji nie uzyskał oświadczenia innych stron tego postępowania w zakresie braku sprzeciwu wobec żądanego przez skarżącego zawieszenia postępowania; 2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie tj. przyjęcie, że skarżący był uprawniony do złożenia wniosku o podjęcie postępowania przed upływem trzech lat od dnia zawieszenia postępowania, to jest do [...] lutego 2019 r., w sytuacji gdy Wojewoda [...], przekazując podanie Wojewodzie [...], był zobowiązany do umorzenia postępowania administracyjnego, a następnie po uznaniu go za organ właściwy przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji powinien był wszcząć postępowanie na nowo, co prowadzi do wniosku, że od momentu przekazania podania Wojewodzie [...] postępowanie nie zostało jeszcze wszczęte ani przez Wojewodę [...] ani również, po wskazaniu przez Ministra organu właściwego, przez Wojewodę [...], a zatem nie było i nie mogło być nawet zawieszone na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., bowiem tego rodzaju zawieszenie może nastąpić wyłącznie w toku postępowania na wniosek strony, a takiego wniosku ze względu na zaniechanie wszczęcia postępowania przez Wojewodę [...] skarżący nie składał; 3) art. 125 § 1 k.p.a. poprzez niedoręczenie zaskarżonego postanowienia pozostałym stronom postępowania, co z kolei uniemożliwiło tym osobom zajęcie stanowiska w przedmiocie wydanego orzeczenia oraz pozbawiło je możliwości złożenia skargi do WSA w Warszawie na ten akt, co rzutuje na nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji procesowej skarżącego względem pozostałych stron postępowania; 4) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Wojewody [...], pomimo że w "postępowaniu" prowadzonym przez Wojewodę [...] (po uznaniu go za organ właściwy do rozpoznania podania skarżącego): a) skarżący nie składał wniosku o zawieszenie tego "postępowania" (de facto nadal nie wszczętego), w związku z czym postępowanie to nie było i nie mogło być zawieszone na wniosek strony (art. 98 § 1 k.p.a.); b) Wojewoda [...] nie wydał postanowienia o zawieszeniu "postępowania" na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., co prowadzi do wniosku, że strony nie mogły złożyć skutecznego wniosku o podjęcie postępowania na podstawie art. 98 § 2 k.p.a., a fakt że postępowanie nic zostało nawet wszczęte zobowiązywał organ do odmowy wszczęcia postępowania w tym przedmiocie (podjęcia postępowania) na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., z innych uzasadnionych przyczyn; - w związku z czym organ bezpodstawnie zaniechał wydania orzeczenia o uchyleniu kwestionowanego postanowienia organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania zażaleniowego; 5) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie jego niezastosowania (przez organ pierwszej instancji), które polegało na zaniechaniu odmowy wszczęcia postępowania w sprawie podjęcia postępowania zawieszonego na wniosek strony, albowiem organ pierwszej instancji nie wszczął postępowania (po wskazaniu go jako organ właściwy przez Ministra), w związku z czym organ powinien był odmówić wszczęcia postępowania w tej sprawie, bowiem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dopuszczają możliwości podjęcia postępowania, które nie zostało zawieszone. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji oraz rozpoznanie sprawy co do istoty sprawy z uwzględnieniem wyjaśnień zawartych w uzasadnieniu niniejszej skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji w całości, określenie wytycznych co do wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć z zupełnie innych przyczyn niż w niej podniesione. W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu podlegało postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] o odmowie podjęcia postępowania w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. O. vel O. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej [...], obj. whl [...], położonego w gminie [...], pow. [...], woj. [...], które zostało zawieszone postanowieniem Wojewody [...] z [...] lutego 2016 r., nr [...] oraz [...]. Przyczyną odmowy podjęcia postępowania w sprawie było uznanie przez organy, że złożenie wniosku o podjęcie nastąpiło po upływie trzyletniego terminu przewidzianego w art. 98 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 98 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie organ odmówił podjęcia zawieszonego postanowieniem Wojewody [...] z [...] lutego 2016 r. postępowania administracyjnego w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. O. nieruchomości w postaci [...], obj. whl [...], "[...]" oraz [...], obj. whl [...], położonych poza obecnymi granicami RP, w gminie [...], pow. [...], woj. [...] (k. 189 akt administracyjnych [...]). Z akt sprawy wynika również, że w tym samym dniu (tj. w dniu [...] lutego 2016 r.) Wojewoda [...] wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez E. O., w postaci [...] oraz w miejscowości [...], położonych poza obecnymi granicami RP, w gminie [...], pow. [...], woj. [...] (k. 186 akt administracyjnych [...]). Postanowienie o zawieszeniu postępowania w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez K. O. zostało wydane na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z kolei w myśl art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Treść powołanych norm nie budzi większych wątpliwości interpretacyjnych. W piśmiennictwie sporne pozostaje jedynie to, w jaki sposób w przedstawionym wyżej przypadku powinno zostać zakończone postępowanie, które było zawieszone. Część autorów przyjmuje, że w tego rodzaju sytuacji sprawę traktuje się jako "niebyłą", to znaczy następuje przywrócenie do stanu sprzed wszczęcia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wycofanie żądania wszczęcia postępowania następuje z mocy samej ustawy. Nie wymaga zatem już wydania przez organ żadnej decyzji, a jedynie wystarczy uczynienie adnotacji w aktach sprawy, z której wynikałoby, że żądanie wszczęcia postępowania należy traktować jako niebyłe (por. W Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 174). Większość jednak przedstawicieli piśmiennictwa wyraża pogląd, że w takiej sytuacji konieczne jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Postępowanie administracyjne musi bowiem zawsze kończyć decyzja (art. 104 § 1 k.p.a.), która rozstrzyga sprawę merytorycznie albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, wydawnictwo C.H. Beck, wyd. 11, , str. 382 i 383). Ten ostatni pogląd podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie. Analiza akt sprawy potwierdza, że w rozpoznawanej sprawie - dotyczącej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. O. vel O. poza obecnymi granicami RP [...], obj. whl [...], położonego w gminie [...], pow. [...], woj. [...] - nie doszło do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Taką decyzję Wojewoda [...] wydał jedynie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez E. O. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...] (decyzja z [...] kwietnia 2019 r., nr [...]). Jednakże, zdaniem Sądu, sama okoliczność niewydania w niniejszej sprawie decyzji o umorzeniu postępowania nie wpływa na konsekwencje, jakie spowodował w niej brak aktywności skarżącego przez okres trzech lat od daty wydania – na jego wniosek – postanowienia o zawieszeniu wszczętego przez skarżącego wnioskami z 2004 i 2005 r. postępowania administracyjnego. W żadnym bowiem wypadku nie jest możliwe, aby po upływie przewidzianego w art. 98 § 2 k.p.a. trzyletniego terminu, w którym skarżący nie wykazał żadnej aktywności, zainicjowane jego wnioskiem postępowanie mogło się nadal toczyć. Tym samym, wobec upływu powyższego terminu i niezłożenia w tym okresie przez skarżącego wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, a a w konsekwencji zaistnienia okoliczności wypełniających hipotezę normy prawnej zawartej w art. 98 § 2 k.p.a., nie mogły odnieść oczekiwanego skutku podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z 98 § 1 i § 2 k.p.a., art. 125 § 1 k.p.a., art. 144 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a. dotyczące niewypełniania przez organy, po przekazaniu przez Wojewodę [...] podania Wojewodzie [...], obowiązków wynikających z przepisów k.p.a., w tym niewydania przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania wraz z przekazaniem podania, a także niezapewnienie pozostałym stronom możliwości zajęcia stanowiska w sprawie. Okoliczności te nie mogły bowiem mieć, jak już wyżej wskazano, jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Złożenie zatem przez pełnomocnika skarżącego, już po upływie trzyletniego terminu przewidzianego w art. 98 § 2 k.p.a., wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania nie mogło być skuteczne, gdyż postępowanie w sprawie już się nie toczyło. Wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego nie wszczyna odrębnej sprawy administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Tym samym może być zgłoszony jedynie w ramach toczącego się postępowania. W tej sytuacji orzekając o odmowie podjęcia postępowania organy naruszyły art. 98 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn zaskarżone postanowienie, jak też zawierające to samo naruszenie postanowienie organu pierwszej instancji, podlegać musiało uchyleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy tym, z uwagi na wycofanie żądania wszczęcia postępowania administracyjnego – o czym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. – dalsze prowadzenie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty stało się bezprzedmiotowe. Powyższe jest zaś przesłanką do umorzenia tego postępowania, gdyż zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji oznacza brak możliwości wydania decyzji merytorycznej. Zaistnienie zatem w niniejszej sprawie obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego prowadzić musiało do umorzenia przez Sąd postępowania administracyjnego, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 145 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) orzekł jak w pkt 1 sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2 i 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 206 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Orzekając w tym zakresie Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot części kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu sądowego w kwocie 100 złotych (pkt 2 sentencji). Sąd nie przyznał natomiast pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia będącego częścią kosztów postępowania sądowego, gdyż skarga została uwzględniona z zupełnie innych przyczyn niż w niej podniesione (pkt 3 sentencji).