I SA/Wa 2208/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. E. B., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] odmawiającą przyznania M.S. zasiłku celowego. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z dnia 13 grudnia 2007 r. M. S. wystąpił o przyznanie pomocy materialnej w miesiącu grudniu 2007 r. Jednocześnie wskazał, iż od lutego 2003 r. organ odebrał mu zasiłek stały, który był jedynym jego źródłem utrzymania (nie przysługuje mu renta, emerytura, zasiłek dla bezrobotnych), w konsekwencji czego wniósł o "wyrównanie" - wypłacenie zasiłku celowego za wszystkie miesiące począwszy od lutego 2003 r. Prezydent W., decyzją z dnia [...] marca 2008 r., wydaną m.in. na podstawie art. 106 ust. 4, art. 11 ust. 2, art. 39, art. 41 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) odmówił przyznania wnioskodawcy pomocy materialnej. Organ wskazał, że pracownik socjalny usiłował przeprowadzić w miejscu zamieszkania M. S. wywiad środowiskowy w dniach 14, 16 i 17 stycznia 2008 r., jednak nie zastał zainteresowanego w domu. W tej sytuacji w dniu 17 stycznia 2008 r. organ wystosował do M. S. pismo z prośbą o nawiązanie kontaktu z pracownikiem socjalnym. Powyższe pismo ponowiono w dniu 8 lutego 2008 r. W związku z kolejnymi wnioskami o pomoc materialną, 28 lutego 2008 r., pracownik Ośrodka Pomocy Społecznej był z wizytą u wnioskodawcy, jednakże, jak stwierdził organ, M. S. w trakcie spotkania odmówił udzielenia wywiadu. Na tą okoliczność została sporządzona notatka służbowa dołączona do akt administracyjnych sprawy. Mając na uwadze ww. okoliczności, Prezydent W. zachowanie takie ocenił jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym i powołując się m.in. na art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. odmówił przyznania pomocy materialnej. Organ zaznaczył, że ostatni wywiad środowiskowy był przeprowadzony w dniu 29 maja 2006 r. i z uwagi na upływ czasu nie może być wykorzystany do oceny aktualnej sytuacji wnioskodawcy. Jednocześnie organ pierwszej instancji, w związku z wnioskiem dotyczącym nie tylko zasiłku celowego, ale i stałego stwierdził, iż wniosek o zasiłek stały nie może być rozpatrzony. Po rozpatrzeniu odwołania M. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta W. z dnia [...] marca 2008 r., podzielając w pełni stanowisko organu I instancji. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. S. wskazując, że przedstawiony stan faktyczny nie dotyczy jego osoby. Zaznaczył, że nigdy nie podlegał pod Ośrodek Pomocy Społecznej w R. Skarżący zażądał także wyjaśnienia przyczyn rozpoznania sprawy z wniosku z grudnia 2007 r. dopiero w roku 2011. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowoadministracyjnej skarżący zaprzeczył treści notatki służbowej z dnia 28 lutego 2008 r., sporządzonej przez pracownika socjalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w ramach tak zakreślonej właściwości Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, co przemawia za uwzględnieniem skargi, aczkolwiek nie z przyczyn bezpośrednio w niej podniesionych. Na wstępie Sąd zauważa, iż przystępując do oceny zaskarżonej decyzji stwierdził w aktach administracyjnych brak odwołania M. S. od decyzji Prezydenta W., co uniemożliwiałoby dokonanie przez Sąd kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2011 r. Dopiero ponowna analiza dokumentacji sądowej i administracyjnej wykazała, iż odwołanie to zostało przekazane przez organ do Sądu na jego prośbę. I tak, przystępując do oceny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2011 r. stwierdzić należy, iż podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów administracji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej: ,,ustawą o pomocy społecznej" lub ,,ustawą". Zgodnie z ustawową definicją pomocy społecznej, określoną w art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z definicji tej jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji podmiotów korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Art. 39 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z kolei przepis art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 2 ust. 1 ustawy. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do odmowy udzielenia świadczenia. Stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej takim brakiem aktywności jest brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, co może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Nie budzi wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym jest odmowa lub uniemożliwianie pracownikom socjalnym przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. W niniejszej sprawie ocenie podlegała więc zasadnicza kwestia, a mianowicie czy organy orzekające miały podstawy uznać, że zachodzi brak współpracy M. S. z pracownikami socjalnymi, a w ślad za tym, czy zasadnie organ odmówił wnioskodawcy świadczenia na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Sądu, analiza zebranych w sprawie dowodów oraz oświadczenie złożone przez M. S. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie wskazuje, że organy administracji zastosowały powyższy przepis przedwcześnie, przekraczając tym samym granice uznania administracyjnego. Zgodzić się należy z organem, iż rodzinny wywiad środowiskowy, lub jego aktualizacja jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej, lub odmawiającej przyznania, świadczenia z pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu, w przypadku zaś osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Zgodzić się także należy z organem, iż zgodnie z obowiązującym orzecznictwem, działania strony utrudniające pracownikom socjalnym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego uzasadniają odmowę przyznania świadczenia. Jednak w realiach niniejszej sprawy nie bez znaczenia są przyczyny takiego postępowania wnioskodawcy. Nie będzie błędem stwierdzenie, że działaniu skarżącego trudno przypisać złą wolę przejawiającą się chociażby w wyłudzeniu środków z pomocy społecznej. Można je raczej zdefiniować jako konsekwencje niepowodzeń związanych z niemożnością wyegzekwowania prawomocnego wyroku sądu pracy z dnia [...] września 1980 r. Takiej osobie, której postępowanie nie wydaje się racjonalne, nie można zarzucać złej woli (vide: wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1792/11, cbois.nsa.gov.pl). W sytuacji zatem, gdy organ posiadał wiedzę co do stanu rodzinnego i majątkowego (wskazuje na to pośrednio notatka służbowa z dnia 28 lutego 2008 r., z której wynika iż, M. S. żyje dzięki pomocy znajomym, posiada dodatek mieszkaniowy, podejmuje prace dorywcze, nie deklaruje konkretnej kwoty dochodu) - nie było przeszkód by ponowić próby przeprowadzenia wywiadu, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący zaprzeczył treści notatki służbowej sporządzonej w dniu 28 lutego 2008 r. przez pracownika socjalnego, a która była kluczowym dowodem odmowy przyznania świadczenia. Jednocześnie zauważyć należy, iż wniosek M. S. z dnia 13 grudnia 2007 r. dotyczył także wypłaty zasiłku celowego za wszystkie miesiące począwszy od lutego 2003 r. W tym zakresie organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji zawarł rozstrzygnięcie podnosząc, iż wniosek ten nie może być rozpatrzony. Natomiast, zauważyć należy, iż wszystkie podstawy prawne decyzji dotyczyły zasiłku celowego (art. 39, art. 41 pkt 1 i 2). Takie niespójne rozstrzygnięcie Kolegium utrzymało w mocy. Odnośnie zarzutu rozpoznania wniosku z grudnia 2007 r. dopiero w 2011 r. Sąd stwierdził, że pozostaje on bez wpływu na legalność zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę wyżej poczynione ustalenia, tj. ponownie podejmie próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz ostatecznie ustali, czy rozstrzygniecie organu dotyczy także odmowy przyznania zasiłku stałego, a jeśli tak wskaże na właściwe podstawy tego rozstrzygnięcia. Sąd zauważa jednak, iż strona skarżąca winna mieć świadomość, iż brak aktywności ze strony wnioskodawcy co do współdziałania, oraz postawa bierności w tym zakresie uprawnia organ administracji do odmowy udzielenia świadczenia. W konsekwencji, z uwagi na naruszenie art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, oraz art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w zakresie pkt III wyroku oparto na przepisie art. 250 ww. ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348).