I SA/Wa 2208/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant referent Aneta Suchecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2023 r. sprawy ze skargi G. S., B. S., E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2022 r. nr KOC/2222/Ac/22 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz G. S., B. S. i E. M. solidarnie kwotę 1214 (tysiąc dwieście czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 24 czerwca 2022 r., nr KOC/2222/Ac/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium") po rozpatrzeniu odwołania G.S., B.S. oraz E.M. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej: "organ I instancji", "Prezydent") z 11 marca 2022 r., nr 27/2022, w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Decyzja organu odwoławczego została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Powołaną decyzją z 11 marca 2022 r. Prezydent [...] ustalił z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...], położonej w W. przy ul. O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha w obrębie [...] (na skutek jej podziału, zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] z 17 czerwca 2016 r., nr 98/2016) opłatę adiacencką w wysokości [...] zł w udziale i kwotach w decyzji wskazanych. Od powyższej decyzji odwołanie wniosły G.S., B.S. oraz E.M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie ww. decyzją z 24 czerwca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 11 marca 2011 r. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1991 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Kolegium stwierdziło, że zgodnie z treścią cytowanego przepisu ale również ugruntowanego orzecznictwa przesłankami umożliwiającymi ustalenie w drodze decyzji obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej są wzrost wartości nieruchomości w wyniku dokonania jej podziału oraz podjęcie przez radę gminy stosownej uchwały w przedmiocie ustalenia wysokości stawki opłaty. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy Kolegium podkreśliło, że bezsporne jest dokonanie podziału nieruchomości będących przedmiotem sprawy na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej. W obrocie pozostaje również uchwała Rady [...] z dnia 10 stycznia 2008 r. nr [...] w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Trzecia natomiast z przesłanek, tj. wzrost wartości nieruchomości po podziale, może być ustalona wyłącznie w oparciu o wiadomości specjalne. Organ w tym celu jest zobligowany do zlecenia sporządzenia biegłemu rzeczoznawcy operatu szacunkowego na okoliczność stwierdzenia tego czy rzeczywiście doszło do zwiększenia wartości nieruchomości. Jak stwierdziło Kolegium, w aktach sprawy znajduje się stosowny operat szacunkowy, który potwierdza fakt zwiększenia wartości nieruchomości, która podlegała podziwowi. Organ odwoławczy zaznaczył, że jakkolwiek istnieje możliwość badania tego dokumentu od strony formalnej to jakakolwiek ingerencja w proces samej wyceny, kwestionowanie wniosków wywiedzionych przez rzeczoznawcę przeczy istocie zasięgania wiadomości specjalnych przez organ. Odwołując się do orzecznictwa sądowego, Kolegium podzieliło pogląd tam prezentowany, że tylko w przypadku widocznych również dla laika wad tego dokumentu możliwe jest dokonywanie jego oceny pod kątem przydatności jako środka dowodowego w konkretnym postępowaniu. Organ odwoławczy stwierdził, że z taką sytuacją nie mamy do czynienia na gruncie przedmiotowej sprawy, gdyż operat szacunkowy znajdujący się w aktach nie budzi wątpliwości Kolegium. Dalej podniósł, że skuteczne zakwestionowanie dowodu w postaci opinii biegłego może nastąpić w praktyce wyłącznie poprzez przedstawienie kontroperatu, ewentualnie uzyskanie stosownej opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Powyższe nie należy jednak do organu administracji, który nie ma powodów do kwestionowania sporządzonej na zlecenie tego organu opinii. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 22 czerwca 2022 r. wniosły skarżące, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej: 1) wydanie z naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., polegającym na całkowitym zaniechaniu ustosunkowania się do zarzutów skarżących zawartych w odwołaniu, zaniechaniu merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz braku uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji; 2) wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj; a) art. 98b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899; dalej: u.g.n.) oraz art. 98a ust. 1 w zw. z art. 98b ust. 2 u.g.n polegającym na błędnej wykładni norm tych przepisów poprzez uznanie, że przy ustaleniu opłaty adiacenckiej na skutek podziału nieruchomości dokonanego w trybie art. 98b ust. 1 u.g.n uwzględnia się również skutki czynności prawnej stanowiącej wykonanie warunku dokonania zamiany, o którym mowa w art. 98b ust. 3 u.g.n., a ponadto, że uwzględnia się wartość nieruchomości należących do innych stron postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej; b) art. 98a ust. 1b u.g.n. in fine w zw. z art. 98b ust. 2 u.g.n. polegającym na niezastosowaniu normy tego przepisu, pomimo, że miał on zastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta, pomimo, że zaskarżona decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej nie uwzględnia wartości wszystkich działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości skarżących podlegającej podziałowi. Mając na uwadze powyższe, skarżące wniosły o: 1) stwierdzenie nieważności decyzji SKO w całości (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), 2) uchylenie decyzji Prezydenta w całości (art. 135 p.p.s.a.) oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi, skarżące przedstawiły stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Między innymi wskazały, że w odwołaniu od decyzji Prezydenta podniosły jeden zarzut dotyczący wadliwości postępowania - błędu w ustaleniach faktycznych oraz dwa zarzuty naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego. Żaden zarzut odwołania nie dotyczył oceny i prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego na podstawie którego organ ustalił wobec skarżących opłatę. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia decyzji SKO, jego treść zasadza się wyłącznie na kontestowaniu możliwości oceny operatu szacunkowego. Pomimo, co wymaga powtórzenia, sposób sporządzenia operatu nie był przedmiotem zarzutów. Analiza treści decyzji oraz odwołania uzasadnia wątpliwość, czy nie doszło do pomyłki organu II instancji polegającej na dołączeniu do rozstrzygnięcia uzasadnienia innej decyzji administracyjnej. Skarżące wskazały, że pomimo, iż SKO stwierdziło, że istnieje możliwość badania operatu wyłącznie od strony formalnej, to organ II instancji zaniechał dokonania nawet i tych czynności. Ocena operatu szacunkowego w ramach postępowania administracyjnego, w którym operat stanowi podstawowy dowód w sprawie, jest obowiązkiem organu, a nie jedynie uprawnieniem (możliwością). W konsekwencji skarżące stwierdziły, że SKO nie odniosło się w żadnej mierze do zarzutów skarżących przedstawionych w odwołaniu. Ponadto SKO nie dokonało żadnych własnych ustaleń faktycznych w sprawie. Między innymi pominęło okoliczność, że w sprawie został wydany inny operat, który został przez organ I instancji zakwestionowany w wyniku dokonanej przez Prezydenta merytorycznej oceny tego operatu, W sytuacji, kiedy w aktach sprawy znajduje się drugi operat, SKO powinno dokonać jego własnej oceny. Skarżące także stwierdziły, że organ odwoławczy zobligowany jest do rozpatrzenia żądań strony i podniesionych zarzutów i rozpoznania sprawy w jej całokształcie w sposób określony przepisami procedury administracyjnej. Jak słusznie przyjmuje się bowiem w doktrynie po to ustanawiano dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, aby organ drugiej instancji mógł poprawić, uzupełnić, wyjaśnić i ustalić to, czego nie zrobił bądź zrobił źle organ pierwszej instancji Jednocześnie skarżące zauważyły, że organ II instancji nie przedstawił żadnego uzasadnienia prawnego decyzji. W jej treści, poza powołaniem normy art. 98a u.g.n., SKO nie przedstawiło własnych rozważań dotyczących zastosowania normy art. 98a u.g.n., w szczególności, kiedy norma tego przepisu ma jedynie odpowiednie zastosowanie na gruncie przedmiotowej sprawy (art. 98b ust. 2 u.g.n.). Z tych względów zarzut naruszenia przepisów postępowania należało powiązać z zarzutem naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zakodowanej w art. 15 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżące przedstawiły stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd, w tych granicach, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten zostały podjęty z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji Kolegium. Argumentując dokonaną ocenę w pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie administracyjne objęte w niniejszej sprawie kontrolą Sądu dotyczyło ustalenia opłaty adiacenckiej związanej z dokonaniem podziału działki skarżących, który nastąpił na ich wniosek. Materialnąprawną podstawę rozstrzygnięcia podjętego w tym przedmiocie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Podkreślenia wymaga, że konstytucyjna zasada postępowania administracyjnego odzwierciedlona w art. 15 k.p.a. odnosi się do dwuinstancyjności tego postępowania. Obowiązkiem organu odwoławczego, zgodnie z powołanym art. 15 k.p.a., jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Na ten aspekt zwracała uwagę także strona skarżąca. Oznacza to, że wniesienie odwołania uruchamia przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego, które nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, z chwilą zainicjowania postępowania przed organem odwoławczym, na skutek wniesienia odwołania, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (tak: T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. W: PiP 1989, z. 8, s. 147). W przedmiotowej sprawie niewątpliwie kontrola decyzji organu I instancji przez Kolegium nie została dokonana, co skutkowało naruszeniem art. 15 k.p.a. Sąd podkreśla, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do zaaprobowania treści decyzji organu I instancji, co miało miejsce w sprawie niniejszej lecz ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a także w szczególności logicznego, wyczerpującego i odzwierciedlonego w uzasadnieniu orzeczenia drugoinstancyjnego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania, z odniesieniem ich treści do ustalonego przez siebie stanu faktycznego sprawy, zgromadzonych dowodów oraz ich oceny prawnej. Oznacza to tym samym, że Kolegium miało obowiązek rozpatrzenia wszystkich twierdzeń i żądań skarżących oraz ustosunkowania się do nich zwłaszcza jeśli zostały zawarte w odwołaniu od decyzji Prezydenta [...], tak jak w przedmiotowej sprawie. Analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organ odwoławczy wskazanych wyżej obowiązków nie wykonał, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że rolą Sądu nie jest wyręczanie organów w ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy oraz badanie dowodów, czy zajmowanie stanowiska za organ w kontekście podniesionych zarzutów w odwołaniu. Rolą Sądu jest kontrola zgodności z prawem działań podejmowanych przez organy. Dokonując oceny w powyższym zakresie, Sąd nie rozstrzyga o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym, nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw. Poza tym, to organy zobowiązane są do dokonania ustaleń faktycznych i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności oraz wątpliwości w drodze zobowiązania rzeczoznawcy do sporządzenia prawidłowego operatu lub do jego uzupełnienia (jeśli takie pojawią się). Mając na uwadze powyższe, w tym przede wszystkim to, że decyzja Kolegium z 24 czerwca 2022 r. w kształcie zaskarżonym nie nadaje się do kontroli, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) - uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.