I SA/Wa 2209/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A.C. i S.C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku A. C. i S. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] sierpnia 1950 r., nr [...] o odebraniu prawa do dalszego prowadzenia remontu i przekazania nieruchomości położonej przy ul. [...] do naprawy Centralnemu Biuru Projektów Budownictwa Wiejskiego - Oddział w G., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] sierpnia 1950 r., nr [...], odebrano K. C. i A. D. prawo do dalszego prowadzenia remontu i przekazano nieruchomość do naprawy Centralnemu Biuru Projektów Budownictwa Wiejskiego - Oddział w G. Pismem z dnia 13 czerwca 2002 r. A. i S. C. (spadkobiercy K. C. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] stycznia 1993 r., sygn. akt [...]) wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] sierpnia 1950 r. We wniosku podnieśli, że w dacie wydania przedmiotowej decyzji od ponad trzech lat obowiązywała już ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. z 1947 r., Nr 52, poz. 270) i to właśnie ten akt powinien być źródłem praw i obowiązków K. C. i A. D. w odniesieniu do odbudowanego przez nie budynku. Decyzją z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] sierpnia 1950 r. A. C. i S. C. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że podstawą prawną wydania decyzji z [...] sierpnia 1950 r. było Rozporządzenie Ministrów: Odbudowy, Administracji Publicznej i Ziem Odzyskanych z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości w sprawie naprawy budynków uszkodzonych w skutek wojny (Dz. U. Nr 5, poz. 39) oraz dekret z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. z 1947 r., Nr 37, poz. 181). Minister Infrastruktury wskazał, że na mocy orzeczenia Zarządu Miejskiego w G. - Wydziału Technicznego - Oddział Nadzoru Budowlanego wydanego w dniu [...] lutego 1949 r. Nr [...] zobowiązano K. C. i A. D. do doprowadzenia nieruchomości do stanu używalności w terminie do dnia 30 września 1949 r., w trybie art. 7 ust. 4 dekretu. K. C. i A. D., pismem skierowanym do Zarządu Miejskiego w G. z dnia 30 maja 1950 r., zwróciły się z prośbą o przedłużenie terminu całkowitego ukończenia wyżej wymienionego remontu nieruchomości. W wyniku przeprowadzonej przez Komisję Lustracyjną do Spraw Wyłączeniowych w dniu 26 czerwca 1950 r. wizji lokalnej powyższej nieruchomości, stwierdzono, że budynek będący przedmiotem ww. postępowania nie został ukończony. Na podstawie ustaleń poczynionych przez Komisję Lustracyjną, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. decyzją z dnia [...] sierpnia 1950 r. odebrało K. C. i A. D. prawo do dalszego prowadzenia remontu i przekazał przedmiotową nieruchomość do naprawy Centralnemu Biuru Projektów Budownictwa Wiejskiego - Oddział w G. Prezydium WRN w G. oparło się na § 11 Rozporządzenia Ministrów Odbudowy, Administracji Publicznej i Ziem Odzyskanych z dnia 27 stycznia 1948 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości w sprawie naprawy budynków uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. z 1948 roku, Nr 5, poz. 39) oraz art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny. Zgodnie z § 11 powołanego wyżej rozporządzenia, odebranie prawa do przeprowadzenia bądź ukończenia naprawy budynku mogło nastąpić jeżeli nie podjęto bądź nie ukończono naprawy w terminie wyznaczonym, lub gdy naprawa prowadzona była opieszale przez to, że nie dotrzymane były wyznaczone terminy wykonywania prac lub ich przebieg nasuwał uzasadnione wątpliwości co do terminu ukończenia naprawy, albo nie były wykonywane żądania władzy budowlanej co do zabezpieczenia pokrycia kosztów naprawy budynku. W ocenie organu z akt archiwalnych przedmiotowej sprawy wynika, że naprawa budynku nie została ukończona w wyznaczonym terminie, a więc zaistniała przesłanka do odebrania prawa do ukończenia naprawy i przekazania budynku do naprawy Centralnemu Biuru Projektów Budownictwa Wiejskiego, zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Minister Infrastruktury wskazał, że nie jest trafny argument podnoszony przez skarżących, że przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej, ponieważ w ówczesnym stanie prawnym obowiązywała również ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. z 1947 r., Nr 52, poz. 270) i że przepisy tej ustawy miały zastosowanie do niniejszej sprawy. Wzajemna ocena realizacji przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny i przepisów ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa została w wyczerpujący sposób wyjaśniona w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 1996 r., sygn. akt III AZP 35/95 (opubl. OSNAPiUS 1996/16, poz. 217), na którą to uchwałę powołał się Minister Infrastruktury wydając decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. Minister Infrastruktury podkreślił, że dekret z dnia 26 października 1945 roku o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. z 1947 roku, Nr 37, poz. 181,) oraz ustawa z dnia 3 lipca 1947 roku o popieraniu budownictwa (Dz. U. z 1947 roku, Nr 52, poz. 270) miały inny, niepokrywający się przedmiot regulacji. Dekret normował bowiem zasadę i tryb uznania budynków za zniszczone lub uszkodzone wskutek wojny oraz określał skutki prawne takiego uznania, w tym także uprawnienia i obowiązki właścicieli budynków zniszczonych (art. 2-4), jak również uprawnienia i obowiązki podmiotów dokonujących naprawy budynków uszkodzonych (art. 5-13). Ustawa natomiast określała formy poparcia państwa dla nowego prywatnego budownictwa mieszkaniowego (art. 2 ust. 1) oraz dla naprawy budowli zniszczonych (art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 i art. 18). Organ wskazał, ze zastosowanie przepisów dekretu do nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] było zasadne. W szczególności stanowi o tym fakt, iż osoby będące zarządcami przedmiotowej nieruchomości mieściły się w pojęciu "właściciela budynku" określonego w art. 1 ust 2. dekret. Oznacza to, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 1947 roku o popieraniu budownictwa, a nieruchomość nie mogła zostać oddana w prawo własności czasowej jakiemukolwiek innemu podmiotowi, gdyż nieruchomość nie była własnością Państwa, a przed Sądem Grodzkim w G. prowadzone było postępowanie o przywrócenie posiadania nieruchomości przy ul. [...] ([...]) na rzecz L. K. Zastosowanie do niej mógł mieć zatem jedynie dekret, który dotyczył odbudowy zniszczonych podczas wojny budynków, które przez dotychczasowych właścicieli nie były odbudowywane. Natomiast ustawa dotyczyła wspierania budownictwa (w tym odbudowy) dokonywanego przez właścicieli nieruchomości lub na nieruchomościach stanowiących własność Państwa. A zatem można uznać, iż przedmiot uregulowań wspólny jest jedynie w wąskim zakresie np. odbudowy na gruntach Państwa użytkowanych przez osoby prywatne. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie złożyli A. C. i S. C. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili: - naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegające na przyjęciu, iż w procesie wydawania decyzji z [...] sierpnia 1950 r. właściwie zastosowano przepisy dekretu z 1945 r., - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 i 8 kpa polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny, słuszny interes obywateli oraz zasadę zaufania do organów państwa oraz art. 77 kpa polegające na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Skarżący powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z 22 lutego 1996 r. III AZP 35/95, której treść przytoczył organ w decyzji podnieśli, że stosowanie przepisów dekretu z 1945 r. możliwe było, ale jedynie wtedy, gdy nie kolidowało to z przepisami ustawy z 1947 r. W ocenie skarżących skoro procent zniszczeń spornego budynku został określony na [...] %, która to okoliczność nie była zresztą przedmiotem ustaleń w zaskarżonej decyzji, choć - zdaniem skarżących – ma niezwykle istotne znaczenie dla sprawy, to naprawę budowli należało traktować jako budowę nową w rozumieniu ustawy o popieraniu budownictwa, ze wszelkimi tego konsekwencjami. Skarżący zarzucili, że organ nadzoru nie zbadał, czy przy hipotecznym założeniu, iż rzeczywiście dekret z 1945 r. mógł być zastosowany, odebranie prawa prowadzenia dalszej naprawy nie zostało orzeczone z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), wyznaczając terminy doprowadzenia budynku do stanu używalności niemożliwe do dotrzymania. Ta okoliczność wymagała oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżący podnieśli, ze w dniu [...] czerwca 1946 r. poprzedniczki prawne skarżących zawarły z Administracją Nieruchomości Zarządu m. G. "Umowę dzierżawy" nieruchomości położonej w G., przy ul. [...]. Podkreślili iż z przedmiotowej umowy wynika, że Administracja Nieruchomości sprawowała zarząd nieruchomością przy ul. [...], nieruchomość ta "podczas ostatnich działań wojennych została prawie zupełnie zniszczona", umowa została zawarta na okres 10 lat, a po upływie tego terminu dzierżawcom miało przysługiwać prawo pierwokupu oraz prawo pierwszeństwa prolongaty dzierżawy, dzierżawcy zobowiązali się odbudować dom do dnia 1 lipca 1950 r. Skarżący wskazali, że podstawą prawną przedmiotowej umowy nie był dekret, umowa ta była zwykłą umową cywilnoprawną, odwołującą się w swojej treści bezpośrednio do przepisów kodeksu zobowiązań. Zgodnie z zawartą umową, budynek miał zostać wybudowany do dnia 1 lipca 1950 r. Tymczasem orzeczeniem Zarządu Miejskiego w G. z dnia [...] lutego 1949 r. poprzedniczki prawne skarżących zostały wezwane do doprowadzenia nieruchomości przy ul. [...] do stanu używalności w terminie do dnia 30 września 1949 r. Poprzedniczki prawne skarżących pismem z dnia 30 maja 1950 r. zwróciły się o przedłużenie terminu całkowitego ukończenia robót. Podkreśliły one, iż 1/3 budynku jest całkowicie wykończona i zamieszkała, a 2/3 budynku jest wykończone w stanie surowym i zabezpieczone przed zniszczeniem. Powołując się na okoliczność, iż przedmiotowy budynek nie został wykończony do dnia 30 września 1949 r. - Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. decyzją z dnia [...] sierpnia 1950 r. odebrało dzierżawcom prawo do dalszego prowadzenia remontu na nieruchomości przy ul. [...] w G., powołując się przy tym na przepisy dekretu z 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków uszkodzonych wskutek wojny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny budynki uszkodzone, a nienaprawione przez właściciela mogą być naprawione przez: 1) Państwo; 2) związki samorządu terytorialnego; 3) państwowe instytucje i przedsiębiorstwa; 4) instytucje społeczne lub spółdzielnie mieszkaniowe, upoważnione do tego przez wojewódzką władzę administracji ogólnej; 5) zrzeszenia najemców, zorganizowane na podstawie przepisów, jakie wydadzą Ministrowie: Odbudowy, Administracji Publicznej i Ziem Odzyskanych, i upoważnione do dokonania naprawy danego budynku przez wojewódzką władzę administracji ogólnej. 2. Budynki nie naprawione przez właściciela, jeżeli o przydział ich do naprawy nie zabiegają osoby prawne, wymienione w ust. 1, budynki przydzielone do naprawy tym osobom, a przez nie nie naprawione, mogą być zarządzeniem prezydium powiatowej (miejskiej, miast stanowiących powiaty) rady narodowej, a w miastach wyłączonych z województw - prezydium rady narodowej tego miasta przekazane do naprawy osobom prawnym nie wymienionym w ust. 1, jak również osobom fizycznym. 3. Budynek uznany będzie za nienaprawiony, jeżeli właściciel nie przystępuje do naprawy albo prowadzi ją w sposób uznany przez władzę budowlaną za opieszały lub nie wykonuje żądania władzy budowlanej co do zabezpieczenia pokrycia kosztów naprawy budynku. O uznaniu budynku za nienaprawiony orzeka władza budowlana. 4. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do osób, którym w myśl ust. 1 i 2 przekazano budynek do naprawy, z tą zmianą, że budynek uznany będzie za nienaprawiony z powodu nieprzystąpienia do naprawy - wówczas, gdy osoby te nie przystępują do niej w terminie wyznaczonym przez władze budowlane. Z pkt 2 powołanego cytowanego art. 7 wynika, ze budynki nie naprawione przez właściciela mogły być przekazane do naprawy osobom fizycznym. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Budynek położony w G., przy ul. [...] został przekazany do naprawy osobom fizycznym w oparciu o umowę dzierżawy z dnia [...] czerwca 1946 r. Przedmiotowa umowa dzierżawy wskazywała kto jest uprawniony do odbudowy budynku skoro poprzedniczki prawne skarżących nie były właścicielkami ani spadkobiercami właścicieli. W tej sytuacji musiała istnieć podstawa uprawnień osób, które podjęły się odbudowy zniszczonego budynku - taką podstawą była umowa dzierżawy i w ten sposób należy oceniać znaczenie prawne tej umowy. Na mocy umowy dzierżawy K. C. i A. D. stały się użytkownikami nieruchomości w rozumieniu art. 1 ust. 2 dekretu. Umowa służyła określeniu uprawnień osób, które podjęły się odbudowy budynku. W żaden sposób nie można zgodzić się ze skarżącymi, iż umowa dzierżawy wyłącza zastosowanie przepisów dekretu, który obowiązywał w dacie zawarcia umowy. Dekret regulował sytuację która była przedmiotem umowy. Organ wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, ze remont nieruchomości będącej przedmiotem postępowania nie został ukończony w terminie wyznaczonym przez organ administracji publicznej. Zatem w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki zawarte w § 11 Rozporządzenia Ministrów: Odbudowy, Administracji Publicznej i Ziem Odzyskanych z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości w sprawie naprawy budynków uszkodzonych w skutek wojny, który stanowi iż władza budowlana może odebrać właścicielowi budynku prawo do przeprowadzenia bądź ukończenia naprawy, jeżeli właściciel budynku: 1) nie podjął bądź nie ukończył naprawy w terminie wyznaczonym lub 2) prowadzi naprawę opieszale przez to, że nie dotrzymuje wyznaczonych terminów wykonywania prac lub ich przebieg nasuwa uzasadnione wątpliwości co do terminowego ukończenia naprawy, albo 3) nie wykonuje żądania władzy budowlanej co do zabezpieczenia pokrycia kosztów naprawy budynku. Skoro zostały spełnione przesłanki wynikające z § 11 powołanego Rozporządzenia w związku z tym, budynek położony w G., przy ul. [...] został przekazany do naprawy Centralnemu Biuru Projektów Budownictwa Wiejskiego, zgodnie z art. 7 ust. 2 powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. Na mocy orzeczenia zarządu Miejskiego w G. w dniu [...] lutego 1949 r. zobowiązano K. C. i A. D. do doprowadzenia nieruchomości do stanu używalności w terminie do dnia 30 września 1949 r. Remont budynku nie został ukończony w terminie, jest to okoliczność bezsporna. W maju 1950 r. odbudowana była 1/3 budynku. Orzeczenie zarządu Miejskiego w G. w dniu [...] lutego 1949 r. było podstawą wydania decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] sierpnia 1950 r., o odebraniu prawa do dalszego prowadzenia remontu i przekazania nieruchomości położonej przy ul. [...] do naprawy Centralnemu Biuru Projektów Budownictwa Wiejskiego - Oddział w G. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że ustalenia oraz ocena prawna organów nadzoru jest prawidłowa i nie budzi żadnych wątpliwości. Zarzuty skargi nie są zasadne. Odnosząc się do zarzutu skarżących, którzy powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z 22 lutego 1996 r. III AZP 35/95, podnieśli, że w sprawie niniejszej nie mają zastosowania przepisy dekretu, gdyż koliduje to z przepisami ustawy z 1947 r. stwierdzić należy iż w sprawie niniejszej nie ma zastosowania wskazana uchwała, gdyż przedmiot regulacji sytuacji nie jest zbieżny. Dekret regulował sytuację, gdy uszkodzone budynki nie są naprawiane w odpowiednim czasie, Ustawa natomiast określała formy poparcia państwa dla naprawy budowli zniszczonych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.