I SA/Wa 2213/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] po rozpoznaniu sprzeciwu Prokuratury Regionalnej w [...] stwierdziło nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1961 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] , położonej przy ul. [...], nr hip. [...] – w części dotyczącej nieruchomości wchodzących w skład działek ew. nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] stanowiących własność [...]. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] stanowiła własność E. I. W. (zmarłego [...] lutego 1938 r.), co wynika z zaświadczenia Sądu Okręgowego w [...] z [...] października 1947 r. nr [...]. Nieruchomość ta objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W dniu [...] października 1948 r. do Zarządu Miejskiego [...] wpłynął wniosek adw. B. M. reprezentującego R. F. (spadkobierczynię E. W.), złożony w trybie art. 7 w/w dekretu, o przyznanie prawa własności czasowej do w/w gruntu przy ul. [...]. Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczeniem z [...] stycznia 1961 r. (skierowanym do pełnomocnika R. F.) odmówiło przyznania prawa własności czasowej do w/w gruntu, wskazując, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został pod budownictwo wielokondygnacyjne (państwowe). Obecnie nieruchomość wchodzi w skład działek ew. nr [...] z obrębu[...] i nr [...] z obrębu [...], będących własnością [...] oraz działki ew. nr [...] z obrębu [...] będącej własnością Skarbu Państwa. A. F. (następca prawny dawnego właściciela nieruchomości) wnioskiem z [...] października 2006 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia. Minister Infrastruktury decyzją z [...] stycznia 2010 r. stwierdził nieważność w/w orzeczenia w części dotyczącej działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa. W zakresie działek nr [...] i nr [...] wniosek przekazany został do rozpatrzenia SKO w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu wniosku, ostateczną decyzją z [...] lutego 2017 r. stwierdziło nieważność orzeczenia w części dotyczącej nieruchomości wchodzących w skład działek ew. nr [...] i nr [...]. Zdaniem Kolegium orzeczeniem z [...] stycznia 1961 r. organ odmówił przyznania prawa własności czasowej E. W., który zmarł [...] lutego 1938 r., wobec czego organ rozstrzygnął o prawach osoby zmarłej. SKO podkreśliło, że ze śmiercią osoby fizycznej wygasa przymiot strony. W stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego, a w konsekwencji wydać decyzji administracyjnej. Taka decyzja obarczona jest wadą nieważności, bowiem akt taki rażąco narusza prawo. W dniu [...] listopada 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął sprzeciw Prokuratury Regionalnej w [...] od decyzji z [...] lutego 2017 r. z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę przytoczyło zasady dotyczące postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i podkreśliło, że w decyzji z [...] lutego 2017 r. wadliwie uznano, iż orzeczeniem z [...] stycznia 1961 r. rozstrzygnięto o prawach zmarłego E. W., który zmarł [...] lutego 1938 r., tj. przed wydaniem tego orzeczenia. Z akt sprawy bezspornie bowiem wynika, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ul. [...] został złożony w imieniu R. F. (następcy prawnego E. W.) przez adw. B. M. Już sama okoliczność wszczęcia postępowania dekretowego po śmierci E. W. wykluczała możliwość przyznania mu statusu strony tego postępowania, a tym bardziej uznania, jak to uczyniło Kolegium w swoim rozstrzygnięciu, że wydane orzeczenie z 14 stycznia 1961 r. zostało do niego skierowane. Z orzeczenia tego wynika, że zostało ono skierowane do R. F., działającej przez ustanowionego pełnomocnika adw. B. M. Natomiast w treści orzeczenia wymieniono E. W., jako właściciela przedwojennego nieruchomości, co nie oznacza jednak skierowania do niego orzeczenia dekretowego. Organ zaznaczył, że takie stanowisko zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2299/14, który rozpoznawał skargę kasacyjną A. F. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2012/13 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia w zakresie działki nr [...] z obrębu [...]. Wyrok ten dotyczy więc tej samej nieruchomości, jak również tego samego orzeczenia z 14 stycznia 1961 r,. a tym samym jest wiążący w niniejszej sprawie. Zdaniem SKO w [...] brak było zatem podstaw do zakwalifikowania orzeczenia z [...] stycznia 1961 r. jako rozstrzygającego o prawach osoby zmarłej i uznaniu go jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ zostało ono skierowane do jego spadkobiercy (jak również wnioskodawcy), a więc osoby będącej stroną tego postępowania. Organ wskazał ponadto, że skoro Kolegium w swoim rozstrzygnięciu z [...] lutego 2017 r. uznało, że orzeczenie z [...] stycznia 1961 r. zostało skierowane do osoby zmarłej, nie miało obowiązku badania pozostałych możliwych naruszeń prawa, co wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych. Tym samym w ocenie SKO w [...] decyzja z [...] lutego 2017 r. została wydana z naruszeniem o jakim w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czyli z rażącym naruszeniem art. 28 kpa, wobec czego należało stwierdzić jej nieważność. Na poparcie stanowiska organ przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. F. zarzucając zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na uznaniu przez organ, że jest on związany wyrokiem NSA z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2299/14, w sytuacji, gdy ocena prawna i wskazania zawarte w tym orzeczeniu nie wiązały organu w niniejszej sprawie, albowiem wyrok ten został wydany w innej sprawie, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez wysnucie nieuprawnionych wniosków z zebranego materiału dowodowego, polegające na uznaniu, że już sama okoliczność wszczęcia postępowania dekretowego po śmierci E. W. wykluczała możliwość przyznania mu statusu strony tego postępowania, a tym bardziej uznania, że wydane orzeczenie z [...] stycznia 1961 r. zostało do niego skierowane, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] lutego 2017 r., w sytuacji, gdy decyzja ta była prawidłowa i nie naruszała rażąco prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym i dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Kwestionowana w przedmiotowym postępowaniu decyzja również wydana została w postępowaniu nadzorczym. Podkreślić trzeba, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. W przypadku zaś zarzutu, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) należy przede wszystkim wykazać, że wydana ona została z naruszeniem konkretnego przepisu prawa oraz że naruszenie to ma charakter rażący. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że naruszenie prawa ma charakter rażący wtedy, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W postępowaniu nieważnościowym organ ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy, na gruncie wyłącznie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w kpa, a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem badania przez organ nadzoru było orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1961 r. odmawiające przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], nr hip. [...]. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność wcześniejszej decyzji z [...] lutego 2017 r., mocą której stwierdzono nieważność w/w orzeczenia w części dotyczącej nieruchomości wchodzących w skład działek ew. nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] stanowiących własność [...]. Zdaniem Kolegium w decyzji z [...] lutego 2017 r. wadliwie uznano, że orzeczenie z [...] stycznia 1961 r. rozstrzygnęło o prawach osoby zmarłej, tj. E.W. – zmarłego w dniu [...] lutego 1938 r., dawnego właściciela nieruchomości. Zdaniem Sądu stanowisko SKO w [...] wyrażone w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Słusznie organ nadzoru uznał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia dekretowego z 14 stycznia 1961 r. w części dotyczącej opisanych wyżej działek, bowiem nie zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zauważyć trzeba, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że przedwojennym właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...], nr hip. [...] był E. W. (na co wskazuje zaświadczenie Sądu Okręgowego w [...] z [...] października 1947 r. nr [...]), który zmarł [...] lutego 1938 r. Przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W dniu [...] października 1948 r. do Zarządu Miejskiego [...] złożony natomiast został przez adw. B. M. reprezentującego R. F. (spadkobierczynię E. W.) wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do w/w gruntu przy ul. [...]. Zauważyć trzeba, że do wniosku załączone zostało pełnomocnictwo udzielone adw. B. M. przez w/w spadkobierczynię dawnego właściciela nieruchomości. Przedmiotowy wniosek rozpoznany został orzeczeniem dekretowym z 14 stycznia 1961 r. Zdaniem Sądu z analizy tego orzeczenia jednoznacznie wynika, że skierowane ono zostało do R. F. (reprezentowanej przez adw. B.M.). W treści orzeczenia wymieniono co prawda E. I. W., jednakże wymieniono go jako dawnego właściciela nieruchomości, nie zaś jako stronę postępowania. Wadliwie zatem w decyzji z [...] lutego 2017 r. organ uznał, że orzeczenie to zostało skierowane do osoby zmarłej. Jeszcze raz podkreślić należy, że przedmiotowe orzeczenie skierowane zostało do spadkobierczyni dawnego właściciela – R. F., która wystąpiła z wnioskiem dekretowym, nie zaś do zmarłego E. W. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wskazać przy tym trzeba, że kwestia dotycząca skierowania w/w orzeczenia do osoby zmarłej była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2299/14, mocą którego rozpoznano skargę kasacyjną A. F. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2012/13 oddalającego skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] stycznia 1961 r. w zakresie działki nr [...] wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości [...]. W wyroku tym NSA odnosząc się m.in. do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez skierowanie tego orzeczenia do osoby zmarłej wskazał, że zarzut ten jest nietrafny, bowiem wniosek dekretowy złożył adw. B. M., reprezentujący R. F. i orzeczenie dekretowe zostało skierowane do wskazanej spadkobierczy W., który wymieniony został w orzeczeniu jedynie jako dawny właściciel nieruchomości. Zdaniem NSA wymienienie w treści orzeczenia E. W. nie oznacza, że orzeczenie zostało do niego skierowane. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela powyższe stanowisko. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Słusznie organ nadzoru uznał, że orzeczenie dekretowe nie zostało skierowane do osoby zmarłej, a tym samym rozstrzygnięcie z [...] lutego 2017 r. stwierdzające nieważność tego orzeczenia, wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 28 kpa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów kpa. Przy czym odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodzić się trzeba z podnoszonym twierdzeniem, że w niniejszym postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organ nadzoru nie był związany wyrokiem NSA z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2299/14. Niemniej wskazać należy, że zgodnie z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w/w przepisie wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydając rozstrzygniecie, ale także inne sądy i inne organy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Jak wskazano wyżej w wyroku z dnia 15 lipca 2016 r. NSA wypowiedział się m.in. w kwestii nietrafności zarzutu dotyczącego skierowania orzeczenia dekretowego z 14 stycznia 1961 r. do zmarłego E. W.. Prawidłowo zatem SKO w [...] wzięło pod uwagę wyrażone w powołanym prawomocnym wyroku stanowisko. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.