I SA/Wa 2214/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi "A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółka komandytowo-akcyjna w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] maja 2013 r. , nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej "A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółka komandytowo-akcyjna w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po zapoznaniu się z zażaleniem "A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością " Spółki Komandytowo-akcyjnej w W. na postanowienie Prezydenta W. z [...] maja 2013 r. odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego utrzymało w całości w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynęło zażalenie "A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością " Spółki Komandytowo- akcyjnej w W. na postanowienie Prezydenta W. z [...] maja 2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. ostatecznej decyzji Prezydenta W. z [...] czerwca 2012 r. nr [...] orzekającej o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości uregulowanej w [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. Skarżący podnoszą, iż wydane postanowienie jest nieprawidłowe, ponieważ wskazany art. 61 § 1 k.p.a. nie znajduje w sprawie zastosowania. Rozpatrując niniejszą sprawę Kolegium wskazało, że w wyniku podziału działki nr [...] powstały projektowane działki nr [...] i nr [...] bez dostępu do drogi publicznej ul. [...]. W związku z powyższym w decyzji Prezydenta W. z [...] czerwca 2012 r. orzeczono o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości uregulowanej w [...] oznaczonej jako działka nr [...]. Powołany został warunek dotyczący konieczności ustanowienia w przypadku zbycia przedmiotowych działek służebności gruntowych, stosownie do art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna [...] lipca 2012 r. i od tej daty nastąpiły skutki prawne przewidziane w jej rozstrzygnięciu. Warunek o którym mowa w art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi ustawową gwarancję zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Decyzja skierowana jest także do notariusza lub potencjalnego nabywcy. Kolegium wyjaśniło, że warunek w tej decyzji nie jest warunkiem w rozumieniu art.162 § 1 pkt 2 k.p.a. Z naruszeniem tego przepisu (art. 99 ustawy ugn) nie można więc wiązać skutków prawnych, które powodowałyby nieważność czynności prawnej, nawet jeśli notariusz (jako adresat przepisu) nie ustanowiłby służebności drogowej. W takim przypadku nabywca działki miałby bowiem możliwość wystąpienia z żądaniem ustanowienia drogi koniecznej na podstawie art. 145 § 1 k.c. Kolegium wyjaśniło, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie mogą ustanowić służebności drogowej (gruntowej) ani nie mogą wskazać jej oznaczenia i przebiegu. Dopuszczalne jest zatwierdzenie podziału nieruchomości w którego wyniku powstaną działki niemające dostępu do drogi publicznej, ale wówczas decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości powinna zawierać warunek, że w razie zbywania działek, które nie mają dostępu do drogi publicznej, na ich rzecz zostaną ustanowione służebności zapewniające dostęp do drogi publicznej lub nastąpi sprzedaż udziałów w prawie do działki stanowiącej drogę wewnętrzną. Zamieszczenie tego warunku w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na działki niemające dostępu do drogi publicznej oznacza, że zbycie takich działek bez spełnienia go będzie niezgodne z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być nie tylko brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), ale także wynikać to może z innych przyczyn. Najczęściej będą to względy przedmiotowe i takie zaistniały w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 61 a k.p.a. w takiej sytuacji organ ma obligatoryjny obowiązek proceduralnego zakończenia sprawy poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2014 r skargę wniosła "A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością " Spółka Komandytowo-akcyjna w W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła : - naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że istnieją przyczyny uzasadniające brak wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji podziałowej mimo, iż nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę stosowania ww. przepisu, a w konsekwencji - poprzez bezpodstawne utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy; - naruszenie art. 162 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji podziałowej, podczas gdy zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia jej wygaśnięcia, albowiem decyzja podziałowa została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez skarżącą określonego warunku, a skarżąca tego warunku nie dopełniła i nie była w stanie dopełnić; - naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 3 w zw. z art.120 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie polegające na nieustanowieniu w decyzji podziałowej służebności drogi koniecznej dla działek pozbawionych wskutek podziału dostępu do drogi publicznej poprzez odpowiednie zastosowanie art.120 u.g.n. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wbrew treści art. 61 a kpa Prezydent W. w postanowieniu którego celem jest jedynie formalna odmowa wszczęcia postępowania zawarł merytoryczną i rozbudowaną odpowiedź na wniosek skarżącej dotyczący wygaśnięcia decyzji podziałowej, ocenił warunki w niej zawarte oraz poczynił rozważania w kontekście przesłanek z art. 93 ust.3, art. 99 u.g.n i art. 162 kpa. Skarżąca zarzuciła, że postanowienie Prezydenta jest wadliwe w zakresie w jakim merytorycznie odnosi się do wniosku skarżącej mimo, że postanowienie to z założenia nie może odnosić się do meritum sprawy. W ujednoliconej linii orzeczniczej przyjmuje się, że organ nie może w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r., II SA/01 893/11), bowiem instytucja odmowy żądania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Wobec powyższego, w ocenie skarżącej, organ winien załatwić sprawę merytorycznie w formie decyzji administracyjnej nie zaś w formie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania. Spółka podkreśliła, że z przepisu art. 61 a § 1 kpa wynikają dwie samodzielne i niezależne regulacje. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty, jednoznaczny, przy pierwszym zestawieniu stanu faktycznego (zakres żądania zawartego we wniosku) i obowiązującego stanu prawnego stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Zdaniem skarżącej żadna z przesłanek nie wystąpiła w niniejszej sprawie, a w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61 a § 1 kpa organ nie miał podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku. Spółka zarzuciła, że wadliwe jest stanowisko organów, że w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie mogły być ustanowione służebności drogowe. Zdaniem skarżącej poprzez art. 98 ust. 3 u.g.n. organ mógł odpowiednio zastosować art. 120 u.g.n. i ustanowić w decyzji podziałowej służebność drogi koniecznej, celem zapewnienia prawidłowej i legalnej obsługi komunikacyjnej działkom pozbawionym tego dostępu. Skarżąca spółka podniosła, że nadrzędnym celem działania organów administracji w postępowaniu podziałowym jest zapobieganie podziałom nieruchomości, bez jednoczesnego uregulowania kwestii dostępu do drogi publicznej. Świadczy o tym m.in. treść art. 93 ust. 3, który wprowadza regułę ogólną wskazującą, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie posiadają dostępu do drogi publicznej. Oznacza to, że priorytetowym dla organu jest taki podział nieruchomości, aby każda z powstających w jego wyniku nieruchomości posiadała bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Dostęp ten może być zapewniony przez: 1) wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem odpowiedniej służebności dla wydzielonych nowo utworzonych działek, 2) ustanowienie innych służebności drogowych dla wydzielonych działek, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej, 3) sprzedaż nowo utworzonej działki wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. W dalszych wywodach uzasadnienia skargi skarżąca dokonała analizy przepisów art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. art. 112 u.g.n. i art. 120 u.g.n w kontekście pozbawienia właściciela prawa własności nieruchomości pod drogę publiczną. Wyjaśniła jak należy rozumieć pojęcie wywłaszczenia. Powołała się na art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności oraz na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r. (Application no.22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę (w sytuacji braku odjęcia jej własności) istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art.1 Pierwszego Protokołu d Konwencji. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był przepis art. 61 a kpa. W myśl tego przepisu, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 a § 1 kpa należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty, bez dogłębnych zabiegów interpretacyjnych, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Należy podkreślić, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Nie może też w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 kpa formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Tymczasem w niniejszej sprawie organy odmawiając wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej faktycznie dokonały jego oceny w zakresie przesłanek z art. 162 § 1 pkt 2 kpa i przepisów prawa materialnego. Orany przeprowadziły powyższą ocenę w kontekście treści decyzji Prezydenta W. z [...] czerwca 2012 r. o zatwierdzeniu projektu działki nr [...] z zastosowaniem wzorców kontroli z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 99 tej ustawy. Po przeprowadzeniu powyższych ocen organy wskazały, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia wygaśnięcia wyżej wskazanej decyzji (str. 2 in fine postanowienia organu I instancji oraz str. 2 postanowienia organu II instancji). Pomimo więc wydania postanowienia na podstawie art. 61 a § 1 kpa organy uzasadniły swoje rozstrzygnięcia względami merytorycznymi, przeprowadzając faktycznie postępowanie, pomimo odmowy jego wszczęcia. Słuszne są więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy przepisów art. 61 a § 1 kpa. W niniejszej sprawie żądanie pochodziło od strony, jak również nie wystąpiły inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ma rację skarżąca, że organy naruszyły także przepis art. 162 § 1 pkt 2 kpa, gdyż dokonały merytorycznej oceny jej wniosku, bez wszczynania postępowania. Natomiast organ odwoławczy utrzymując w mocy wadliwe postanowienie naruszył także przepis art. 138 § 1 pkt. 1 kpa. Naruszenia przepisów postępowania miały wpływ na wynik sprawy, gdyż postępowanie powinno zakończyć się decyzją rozstrzygającą merytorycznie wniosek skarżącej Spółki. Odnośnie pozostałych zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i Konstytucji wskazać należy, że są one przedwczesne, gdyż przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a nie decyzja wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 kpa. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd orzekł jak w wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w uzasadnieniu.