I SA/Wa 2215/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Monika Nowicka Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez Gminę-Miasto P. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz skarżącego M. L. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/WA 2215/05 UZASADNIENIE Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. L. od decyzji Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].06.2005 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę - Miasto P. z mocy prawa z dniem l stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w P.,·stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 obręb [...], wykazaną na "mapie sytuacyjnej nieruchomości opisanych w [...] - dz. nr [...], [...] - dz. nr [...], [...] - dz. nr [...], [...] oraz [...] - Postanowienie Sądu [...] z dn. [...].08.2003 r. - dz. nr [...] zajętej pod drogę publiczną - ul. [...] i część ul. [...] wg stanu z dn. 31.12.1998 r." przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].12.2004 r. nr ewidencyjny [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Prezydent Miasta P. wystąpił o potwierdzenie nabycia z dniem 1 stycznia 1999 roku z mocy art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) prawa własności nieruchomości położonej w P., zajętej przed dniem 1 stycznia 1999r. pod drogę publiczną - ulica [...]. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podniósł, że z przedłożonych przez Prezydenta dokumentów wynika, że nieruchomość będąca przedmiotem wystąpienia nie stanowiła w dniu 31.12.1998r. własności Skarbu Państwa ani Miasta - Gminy P., pozostawała jedynie we władaniu gminy jako droga publiczna. Zaświadczenie ze zbioru dokumentów [...] oraz postanowienie Sądu Rejonowego w P., sygn. akt. [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. potwierdzają, że grunt zajęty pod część ulicy [...] stanowił w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność osób fizycznych. Na podstawie uchwały Nr 245 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1998 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dziennik Urzędowy Województwa Stołecznego Warszawskiego z dnia 1 sierpnia 1998 roku Nr 17 poz. 186 ) ulica [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. drogę lokalną miejską. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. drogi lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Organ I instancji podniósł, że w tym stanie rzeczy zgodnie z dyspozycją art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomość zajęta pod część ulicy [...] stała się z dniem 1 stycznia 1999 roku z mocy prawa własnością Gminy Miasta - P. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury złożył M. L. Odwołujący się podnosił, iż droga ta nie istnieje w rzeczywistości, a tylko na mapie, jednocześnie stwierdzając, że droga (ul. [...]) w przeszłości służyła jako wewnętrzna droga dojazdowa właściciela do gospodarstwa. Organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy wynika, że w dniu 31.12.1998 r. współwłaścicielami przedmiotowej działki były osoby fizyczne, i w tym dniu działka nr [...] była zajęta pod drogę - ulicę [...]. Fakt, że droga ta nie była urządzona, nie znaczy, że droga ta nie była drogą publiczną. O publicznym zaś charakterze drogi stanowi fakt, że drogą publiczną jest droga, która została uznana za publiczną w sposób określony przepisami ustawy o drogach publicznych. Organ Odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie z dniem l stycznia 1999 r. stają się drogami gminnymi. Sprawa braku możliwości chwilowego przejazdu ulicą [...] od ulicy [...] do ulicy [...], z uwagi na "zawalony" mostek nad rowem, oznacza przemijającą przeszkodę. W odniesieniu do sprawy władania przedmiotową działką przez podmiot publicznoprawny, organ odwoławczy stwierdził, iż z akt wynika, że gmina P. dokonywała utwardzania drogi gruzem, żużlem oraz przeprowadzała prace związane z równaniem nawierzchni. Natomiast kwestia intensywności tych prac oraz sprawa czy prace te były wystarczające do zapewnienia stałej przejezdności drogi - są po za meritum sprawy. Minister Infrastruktury wskazał, że przepis art. 73 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r., będący podstawą wydania decyzji przez Wojewodę [...], ma na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętych w dniu 31.12.1998 r. pod drogi publiczne. Organ orzekający prowadząc postępowanie w trybie art. 73 bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31.12.1998 r. W przypadku stwierdzenia, iż wymienione we wskazanym przepisie przesłanki zostały łącznie spełnione, organ wydaje decyzję deklaratoryjną, potwierdzająca jedynie stan zaistniały z mocy samego prawa. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. L. Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...].10.2005 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2005 r. Zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury zarzucał : naruszenie prawa materialnego: art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 13, poz. 872 ze zm.) przez błędną wykładnię z powodu uznania, że Gmina-Miasto P. z mocy prawa nabyła przedmiotową działkę, naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji, a to art. 140 kpa, art. 77 par. 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 par. 3 kpa przez: - niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy dotyczących władania przez Gminę-Miasto P. przedmiotową działką i czy była istotnie zajęta pod drogę, - nieprzeprowadzenie wymaganego przepisami postępowania dowodowego, - brak oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, - pominięcie i nierozpoznanie wniosków skarżącego zgłoszonych w odwołaniu w zakresie: oględzin nieruchomości, zebrania niezbędnej dokumentacji dotyczącej rzekomej drogi (inwentaryzacja) oraz zgłoszonego dowodu z dokumentu w postaci decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].07.2001 r. Minister Transportu i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), który stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, nie stanowiącymi ich własności. Inaczej mówiąc, nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie powołanego art. 73 ust. 1 uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: 1) zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, 2) pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, 3) brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Ustawa z 13 października 1998 r. ani w przepisie art. 73, ani w żadnym innym przepisie nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) i w jej przepisach poszukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. Definicję drogi publicznej zawiera art. 1 tej ustawy. W rozumieniu tego przepisu za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. W sprawie niniejszej na podstawie uchwały Nr 245 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1998 roku w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego przedmiotowa działka gruntu została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dziennik Urzędowy Województwa Stołecznego Warszawskiego z dnia 1 sierpnia 1988 roku Nr.17, poz. 186). Zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Należy przy tym zauważyć, iż do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu Kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią. Ustawodawca nie związał, bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem opartym wyłącznie na jakiejkolwiek umowie, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. Przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadza się do ustalenia spornych kwestii tj: czy przedmiotowa nieruchomość była w faktycznym władaniu Gminy i czy działka przeznaczona na drogę została urządzona w sensie drogi gminnej. Skarżący twierdzi, że droga nigdy nie została urządzona w sensie drogi gminnej, nigdy nie była utwardzona. Gmina nie wykonywała żadnych prac związanych z urządzeniem lub konserwacją drogi. Z oświadczenie skarżącego wynika, że w poprzek drogi biegnie rów, nad którym znajdował się wybudowany przez ojca skarżącego prowizoryczny mostek, który zawalił się w latach 80 – tych i od tamtego czasu droga jest nieprzejezdna. Droga służyła wyłącznie jako wewnętrzna droga dojazdowa do gospodarstwa. Akta postępowania administracyjnego i treść uzasadnienia zaskarżonych decyzji wskazują, że organy administracji publicznej nie wyjaśniły należycie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Zarzuty podniesione w skardze są uzasadnione. Organ nie dopuścił wnioskowanego przez skarżącego dowodu z inwentaryzacji – dotyczącej budowy przedmiotowej drogi oraz z dowodu z oględzin drogi, a przede wszystkim nie uzasadnił, dlaczego nie uwzględnił zgłaszanych przez skarżącego wniosków dowodowych. Organ nie odniósł się do wnioskowanego przez skarżącego dowodu z akt sądowych w zakresie oględzin nieruchomości i również nie uzasadnił, dlaczego nie odniósł się do tego wniosku. W związku z tym należy przyjąć, że Organ nie wyjaśnił należycie kwestii dotyczących urządzenia drogi gminnej. Reasumując Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów, które sprowadzają się to tego, że organ nie wykazał, iż przedmiotowa droga znajdowała się we władaniu Gminy, jak również w czym przejawiało się to władztwo oraz kwestii związanych z urządzeniem drogi, jej przejezdnością. Ponadto nie odniósł się do wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego. W szczególności oględzin nieruchomości, karty inwentaryzacyjnej. Stwierdzić należy, że Organ nie wykazał, aby droga była faktycznie we władaniu Gminy, oraz iż spełniała wymogi drogi publicznej, w szczególności wobec twierdzenia skarżącego, że przez drogę przechodzi rów, a prowizoryczny mostek wybudowany przez ojca skarżącego zawalił się w latach 80- tych. Organ nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny, jak wskazano wyżej, zasadniczej dla rozstrzygnięcia kwestii, a mianowicie, że droga była we władaniu Gminy, w czym przejawiło się to władanie oraz czy droga spełniała kryterium drogi publicznej. Nie ulega wątpliwości, że mają tu zastosowanie przepisy art. 7, 77 § k.p.a. zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a ocena czy dana okoliczność została udowodniona winna być wynikiem analizy całokształtu materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c oraz art. 152, art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.