I SA/Wa 2215/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2022 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z 27 lipca 2021 r. DO.1.7614.201.2021KW, po rozpatrzeniu dowołania Zarządu Województwa Mazowieckiego, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 31 marca 2021 r. nr 121/P/2021 o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo Mazowieckie własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej M., oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,1263 ha, jako zajętej pod drogę publiczną. Decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Na wniosek Zarządu Województwa Mazowieckiego z 16 września 2020 r. wszczęte zostało przed Wojewodą Mazowieckim postępowanie o potwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości położonej w miejscowości M., oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu M., która w dacie 31 grudnia 1998 r. miała być zajęta pod drogę publiczną – krajową nr [...] relacji L.-L. – Z. – B.-S. – T.- D. nad W. Status drogi krajowej uzyskała ona na podstawie uchwały Rady Ministrów nr [...] z dnia 2 grudnia 1985 r. (M.P. z 1986 r. Nr [...], poz. [...]). Z dniem 1 stycznia 1999 r. droga ta stała się droga wojewódzką w związku z umieszczeniem jej wykazie dróg tej kategorii ujętym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U Nr [...], poz. [...]). Działka nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. wchodziła w składa działki nr [...] o pow. 0,1575 ha i miała nieuregulowany stan prawny. Na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z 9 czerwca 2017 r. nr WI-P.7820.2.4.2016 MG o zezwoleni na realizację inwestycji drogowej przeznaczona została pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...]. Działka ma kształt nieregularny. Wedle przedłożonego przez wnioskodawcę wyrysu z mapy ewidencyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 24 czerwca 2020 r. za nr [...], stanowi ona użytek oznaczony symbolem "Bi" (inne tereny zabudowane). Na wyrysie umieszona jest adnotacja o treści: "Stwierdza się zgodność granic faktycznego zajęcia gruntów pod drogę wojewódzka nr [...] wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. z granicami działki oznaczonej w ewidencji gruntów jako nr [...] (...)" W następstwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Wojewoda Mazowiecki decyzją z 31 marca 2021 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r., działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo Mazowieckie własności ww. nieruchomości. Odwołując się do treści art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, organy podnosiły, iż w sprawie wywodziły, że w sprawie nie został spełniona podstawowa przesłanka warunkująca przejście własności nieruchomości, odnosząca się do zajęcia jej w dniu 31 grudnia 1998 r. droga publiczną. Jak podnosił bowiem Minister, z przedłożonego do akt wyrysu z mapy ewidencyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu pod nr [...], jednoznacznie wynika, że działka nr [...] nie była zajęta pod drogę. Ponadto z wypisu z rejestru gruntów z dnia 23 czerwca 2020 r. wynika, iż stanowi ona "inne tereny zabudowane". Organ pierwszej instancji wskazywał także na treść operatu szacunkowego, sporządzonego na potrzeby prowadzonego postępowania odszkodowawczego, w związku z objęciem nieruchomości decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdzie w opisie stanu działki nr [...] wskazywano, że była ona niezabudowana, nieogrodzona, posiadała kształt wielokąta i urządzona była na niej droga wewnętrzna. Na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii Województwo Mazowieckie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w zw. z art. 2 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2021, poz.1376.) poprzez uznanie, iż nie zaistniały przesłanki wskazane w przedmiotowym przepisie, czego skutkiem była odmowa stwierdzenia nabycia nieruchomości. Ponadto naruszenie podstawowych zasad postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez rażące i stronnicze pominięcie w ocenie prawnej dokumentów urzędowych dotyczących przedmiotowej działki, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, w skutek czego rozstrzygnięcie zostało oparte na błędnych ustaleniach faktycznych. Zdaniem skarżącego województwa działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. leżała w ciągu drogi nr [...] i stanowiła jej pas drogowy, co potwierdzają dokumenty przedłożone w sprawie, w tym oświadczenie Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie z 13 lipca 2020 r., wyrys z mapy zaewidencjonowanej pod nr [...] i. a także załączony do skargi protokół ustalenia granicy zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną wg stanu na dzień 31.12.1998 r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, Województwo Mazowieckie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Celem owego unormowania była regulacja zastanych stanów faktycznych. Dotyczy ona więc zajętych przed dniem wejścia w życie ustawy terenów z przeznaczeniem na drogi publiczne i jako takich funkcjonujących w dniu 31 grudnia 1998 r. Zajęcie terenu i wybudowanie drogi zaliczonej następnie do jednej z kategorii dróg publicznych stworzyło bowiem w takiej sytuacji nieodwracalny stan faktyczny. Decyzja zaś wydawana na tej podstawie ma charakter deklaratoryjny. Co przy tym istotne art. 73 powołanej ustawy ma charakter wywłaszczeniowy. W konsekwencji winien być wykładany w sposób zawężający, a przesłanki w nim określone musza być wykazane w sposób niewątpliwy, co wyklucza ich domniemywanie. Jeśli więc nie zostanie wykazane spełnienie choćby jednej z nich, nie może nastąpić wydanie decyzji pozytywnej. Przepis ten, jak zasadnie zauważały organy, określa natomiast trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Są to: zajęcie nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r pod drogę mającą wówczas status drogi publicznej, władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy poza sporem pozostaje jedynie to, że nieruchomość położona w miejscowości M., obręb [...], oznaczona obecnie jako działka nr [...] (która pierwotnie stanowiła część działki nr [...]), na ww. datę miała nieuregulowany stan prawny, co pozwalało na wyprowadzenie wniosku, że nie stanowiła wówczas własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a tym samym, przy spełnieniu pozostałych przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające [...], mogłaby podlegać przejęciu ex lege na własność województwa z dniem 1 stycznia 1999 r. Istota sporu sprowadza się natomiast do tego, czy była ona wówczas zajęta pod drogę krajową nr [...], przekształconą z dniem 1 stycznia 1999 r. w drogę wojewódzką. Przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się ww. przepis determinuje z kolei stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Tymczasem – wbrew temu co twierdzi skarżące Województwo - zgromadzony w aktach niniejszej sprawy materiał dowodowy nie tylko nie potwierdza by tego rodzaju infrastruktura drogowa na działce nr [...] była posadowiona, ale wręcz temu przeczy. Przede wszystkim już charakter użytku tworzącego działkę, opisanego symbolem "Bi" (oznaczającym inne treny zabudowane), nie pozwala na uznanie, że mamy w tym przypadku do czynienia drogą. Także nieregularny kształt działki nie pozwala na wyprowadzenie podnoszonego w skardze wniosku, by leżała ona w ciągu ww. drogi krajowej (obecnie wojewódzkiej). Jakkolwiek w znajdującym się w aktach i przywoływanym tak w decyzji jak i skardze wyrysie z mapy ewidencyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 24 czerwca 2020 r. za nr [...], umieszczona jest adnotacja, o treści "Stwierdza się zgodność granic faktycznego zajęcia gruntów pod drogę wojewódzka nr [...] wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. z granicami działki oznaczonej w ewidencji gruntów jako nr [...] (...)", jednakże - gdyby ją odczytywać jako potwierdzenie, że ww. działka była zajęta jest pod drogę (co nie jest takie oczywiste, gdyż można tak zredagowany tekst odczytywać jako informację o przebiegu granicy drogi) - to adnotacja ta pozostawałaby w sprzeczności z samą treścią mapy, na której droga nie jest uwidoczniona w obszarze działki nr [...], ale w jej bezpośrednim sąsiedztwie od strony północnej – w granicach działki nr [...]. Taką lokalizację drogi potwierdza także znajdująca się w aktach archiwalna dokumentacja Zarządu Dróg Krajowych w P. dotyczącej stanu drogi krajowej nr [...], wskazująca, że jej odcinek w M. (od km. 99,750 do km. 100,849) zlokalizowany był na działce nr [...]. W dokumentacji tej skądinąd działka nr [...] (z której wydzielono działkę nr [...]) w ogóle nie jest wymieniana. Także późniejszy jej sposób zagospodarowania – do czego odwoływał się organ pierwszej instancji – nie wskazuje by była ona wykorzystywana jako droga, co pośrednio podważa także wiarygodność oświadczenia p.o. Zastępcy Dyrektora ds. Inwestycji Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie z 13 lipca 2020 r. wedle, którego m.in. działka nr [...] leżeć miała w ciągu drogi krajowej nr [...] i miała być (wraz z innymi wymienionymi tam działkami) zagospodarowana pod wymienioną w oświadczeniu infrastrukturę drogową. Trudno bowiem przypuszczać by istniejąca w dniu 31 grudnia 1998 r. droga krajowa tak zmieniła swój przebieg, że w roku 2017 (kiedy dokonywano oględzin działki na potrzeby postępowania odszkodowawczego prowadzonego w trybie specustawy drogowej - vide protokół z wizji lokalnej k. 20 akt adm.) znalazła się poza terenem działki nr [...], a na tej z kolei urządzono drogę wewnętrzną. Nie może zmieniać tej oceny załączony do skargi "protokół ustalenia granicy zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r." z 23 października 2018 r. Może on co najwyżej stanowić dowód na przebieg granic działki. O ile bowiem odzwierciedla on sam proces ustalania i utrwalania ich w terenie, to w żaden sposób nie odpowiada na pytania w oparciu o jakie dane uczestniczący w tych czynnościach osoby (przedstawiciel władającej działką Spółdzielni Usług Rolniczych w M. oraz dwóch kierowników obwodu drogowego) założyli, że obszar ten dwadzieścia lat wcześniej znajdował się w pasie drogi publicznej. Zwłaszcza, że ani kształt tej działki, ani jej sposób zagospodarowanie uwidoczniony na szkicu załączonym do protokołu, na wyprowadzenie takich konkluzji nie pozwalają. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie nie udokumentowano by sporna nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. zajęta była drogą, mającą przy tym charakter drogi publicznej, to stwierdzenie nabycia jej własności z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego w trybie przywołanego wyżej art. 73 ust. 1 ustawy było niemożliwe. Zasadnie zatem Wojewoda Mazowiecki wobec takich ustaleń faktycznych odmówił potwierdzenia nabycia owego prawa, a Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał decyzję organu wojewódzkiego w mocy. Z tego względu zarzut naruszenia przez organy ww. przepisu prawa materialnego wykładanego w powiązaniu z art. 2 ust. 2a ustawy o drogach publicznych, motywowany niezasadnym przyjęciem, iż przesłanki w nim opisane w stanie faktycznym sprawy nie zachodzą, uznać należy za chybiony. Sąd w składzie orzekającym w sprawie nie dostrzega również, by zaskarżona decyzja wydana został w sytuacji istnego naruszenie zasad procedury administracyjnej, a zwłaszcza zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), czy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Motywy prawne i faktyczne, które legły u podstawa decyzji – mimo ich lakoniczności - z punktu widzenia dyrektyw zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. wyeksponowane zostały w jej uzasadnieniu w sposób wystarczający. Umożliwiając tym samym zrekonstruowanie racji decyzyjnych, którymi kierował się organ rozstrzygając ostatecznie sprawę. Sprowadzały się zaś one do konstatacji o braku udowodnienia zajęcia spornej nieruchomości drogą publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r., a przez to niespełnienie jednej z trzech przesłanek materialnoprawnych warunkujących nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego jej własności z mocy prawa. Stąd także sformułowane w tym aspekcie zarzuty naruszenia ww. przepisów jak też naruszenia ustanowionej w art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, ocenić należy jako niezasadne. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).