I SA/Wa 2218/19

Dnia 8 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy na skutek sprzeciwu W.S. Z. D.W. w K. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2019 roku, nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala sprzeciw Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako "Minister") decyzją z [...] września 2019 r. nr [...], na skutek odwołania U. I. i H. I., uchylił decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda decyzją z [...] kwietnia 2015 r., działając na podstawie art. 73 ust. 1, ust. 3 i ust. 3a ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...], prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – wojewódzką nr [...] relacji Z.-J.-K.-Granica Państwa, położonej w jednostce ewidencyjnej J., obrębie K., oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...] ha, wydzielonej z dz. nr [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji U. I. i H. I. wskazali, że nie zgadzają się z powierzchnią przejętej działki. Zaznaczyli, że cała należąca do nich nieruchomość o pow. [...] ha ma szerokość [...] m, zaś wykonany przez jednostkę publiczną chodnik, ma na całej długości szerokość [...] m i przechodzi przez całą szerokość ww. działki. Z obliczeń wynika zatem, że chodnik ten ma pow. [...] ha, podczas gdy zaskarżoną decyzją przejęto [...] ha. Minister decyzją z [...] września 2019 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2098 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", uchylił decyzję Wojewody z [...] kwietnia 2015 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nastąpiło jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego; była zajęta pod drogę publiczną; pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Odnosząc się do pierwszej z ww. przesłanek Minister zauważył, że ze znajdujących się w aktach dokumentów wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługiwało: W. J., W. K., H. G., M. B., J. J., J. J. (synowi W.), M.S., W. J., J. K., T. K., T. J. i S. C.. W dniu wydania decyzji z [...] kwietnia 2015 r. oraz aktualnie, jako współwłaściciele tej nieruchomości, w księdze wieczystej ujawnieni są U. I. i H. I.. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła zatem własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Badając drugą przesłankę z art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, tj. zajętość nieruchomości pod drogę publiczną, Minister wskazał, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia lub sposób korzystania w dniu 31 grudnia 1998 r. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Minister zauważył, że uchwałą Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. nr 192 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986 r. Nr 3, poz. 16) droga nr [...] o przebiegu Z. – J.– K. - granica państwa zaliczona została do kategorii dróg krajowych. Rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich z dnia 15 grudnia 1998 r. (Dz.U. z 1998 r. Nr 160, poz. 1071) droga ta została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy w zakresie przesłanki zajęcia działki pod drogę publiczną, Minister zauważył, że w aktach sprawy znajdują się: mapa z projektem podziału dz. nr [...] o pow. [...] ha, m.in. na dz. nr [...] o pow. [...] ha - zajętą pod drogę, oznaczoną jako rodzaj użytku "dr", wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych, sporządzona przez geodetę uprawnionego K. C. w dniu [...] kwietnia 2007 r., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...] w dniu [...] maja 2007 r. pod nr [...], na której to mapie referent Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. wskazał, że przedstawia ona stan na 31 grudnia 1998 r.; wypis z rejestru gruntów dla dz. nr [...] o pow. [...] ha, sporządzony według stanu z [...] grudnia 2003 r., w którym ww. działka w rubryce "użytek lub klasa" opisana jest jako [...]; pisma z [...] lutego 2014 r. nr [...] oraz z [...] grudnia 2014 r. nr [...], podpisane przez Zastępcę Dyrektora do Spraw Inwestycji Kluczowych Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. – M. K., w których podano, że obszar dz. nr [...]w dniu 31 grudnia 1998 r., zajęty był pod chodnik stanowiący element pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...]. Zdaniem Ministra, na podstawie powyższych dokumentów nie można jednoznacznie stwierdzić, że nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Oświadczenia przedstawicieli jednostki samorządu terytorialnego nie mogą bowiem stanowić samodzielnego dowodu w sprawie, gdyż pochodzą od podmiotu bezpośrednio zainteresowanego rozstrzygnięciem. Z kolei ww. mapa, choć sporządzona została przez geodetę uprawnionego, to brak jest na niej adnotacji (sporządzonej przez tego geodetę), że odtworzony na mapie stan obrazuje stan zajęcia działki pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. Tymczasem na mapie przedstawiającej stan zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, sporządzonej w trybie art. 73 ustawy komunalizacyjnej, niezbędne jest wskazanie konkretnej daty, na którą przedstawia ona stan. Data ta winna być potwierdzona przez uprawnionego geodetę. Dopiero wówczas mapa uzyskuje charakter dokumentu geodezyjnego w zakresie odzwierciedlenia stanu granic nieruchomości na 31 grudnia 1998 r., a przy braku przedstawienia przez strony innych dowodów, mogących potwierdzać stan zajęcia nieruchomości pod drogę w ww. dacie, może stanowić dowód zajętości działki pod drogę. Reasumując, w ocenie Ministra, ww. mapa nie potwierdza, że dz. nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Odnosząc się natomiast do dopisku referenta Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. zamieszczonego na mapie, organ wskazał, że z akt nie wynika, aby dysponował on stosownymi uprawnieniami zawodowymi, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego (Dz.U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572), jak również aby wiedzę, co do zakresu zajęcia nieruchomości pod drogę, posiadał z analizy dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę. Tylko natomiast geodeta może się ostatecznie wypowiedzieć na temat zakresu zleconej mu i wykonanej pracy geodezyjnej. Z powyższego wynika, że kwestia zajęcia, bądź nie, powyższej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. nie została wyjaśniona stosownie do regulacji zawartych w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., a zatem wymaga przeprowadzenia przez Wojewodę dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Przechodząc do oceny ostatniej z przesłanek z art. 73 ustawy komunalizacyjnej, Minister zauważył, że pojęcie władania nieruchomością winno być rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Dla udowodnienia tej przesłanki wykazać należy wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. W myśl bowiem art. 20 ust. 4 ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. W aktach sprawy znajduje się pismo z [...] grudnia 2014 r. podpisane przez Z-cę Dyrektora do Spraw Inwestycji Kluczowych Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. - M. K., w którym podano, że obszar dz. nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. był zajęty pod chodnik stanowiący element pasa drogowego drogi publicznej nr [...] i była ona objęta władaniem zarządcy drogi oraz oświadczenie podpisane przez Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. – Z. T., bez daty, dołączone do pisma z [...] maja 2008 r., zawierającego wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej przejście z mocy prawa własności ww. nieruchomości na rzecz Województwa [...], w którym podano, że droga nr [...], wraz z przedmiotową nieruchomością, była budowana, utrzymywana i remontowana do 31 grudnia 1998 r. przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych. Zdaniem Ministra, oświadczenia przedstawicieli jednostki samorządu terytorialnego nie mogą jednak stanowić samodzielnego dowodu, bowiem pochodzą od podmiotu bezpośrednio zainteresowanego w sprawie. Obowiązkiem Wojewody była zatem ocena wiarygodności takiego dowodu, w następstwie pozyskania dokumentów, które mogłyby potwierdzić lub wykluczyć prawdziwość podanych w nich informacji. Takich dowodów w aktach brak, a w konsekwencji nie można uznać, że spełniona została przesłanka zajęcia i władania nieruchomością na 31 grudnia 1998 r. Mając powyższe na uwadze Minister uznał, że decyzja z [...] kwietnia 2015 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciwie od powyższej decyzji, Województwo [...] – Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. (dalej jako "skarżący") wniosło o jej uchylenie, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie: art. 73 ustawy komunalizacyjnej polegające ma kwestionowaniu środka dowodowego w postaci mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę oraz nieuwzględnieniu indywidualnego charakteru sprawy oraz żądanie przedstawienia środków dowodowych, które nie zostały określone w ustawowym katalogu, a względem których skarżący przekazał informacje o braku ich dostępności; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie, w skutek czego uchylono decyzję Wojewody z [...] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący zauważył, że stanowisko Ministra pozostaje w sprzeczności z celem wprowadzonego przez ustawodawcę art. 73 ustawy komunalizacyjnej, którym było kompleksowe uporządkowanie stosunków własnościowych wszystkich nieruchomości zajętych, w różnym czasie i okolicznościach, pod drogi publiczne, a które nie stanowiły własności Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. I tak, organ bezpodstawnie zakwestionował mapę, którą sporządzono w oparciu o dokumentację z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zgodnie z definicją "drogi lub pasa drogowego". Skoro mapa ta sporządzona została w celu przestrzennego wskazania granic zajęcia części nieruchomości pod drogę publiczną według stanu na 31 grudnia 1998 r., to przy braku w aktach innych dokumentów mogących powyższe stanowisko podważyć, twierdzenie organu o jej niewystarczalności w niniejszym postępowaniu uznać należało za niezasadne. Zdaniem skarżącego, nie ma również podstaw do obciążania geodety obowiązkiem dokonywania ustaleń w zakresie granic przestrzennych drogi publicznej, według stanu na 31 grudnia 1998 r. Geodeta, w odróżnieniu od zarządcy drogi publicznej, nie dysponuje bowiem informacjami, które pozwalałyby na rozstrzygnięcie, w jaki sposób kształtowała się granica drogi publicznej przed ponad dziewiętnastoma laty. W ocenie skarżącego, to zarządca drogi winien złożyć oświadczenie o fakcie zajęcia działki pod drogę w ww. dacie, co też w niniejszej sprawie uczyniono w załączonym do wniosku wszczynającego postępowanie oświadczeniu z [...] maja 2008 r. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji, którą organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania U. I. i H. I., uchylił decyzję Wojewody z [...] kwietnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 K.p.a., a w konsekwencji sprzeciw należało uznać za niezasadny. W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sytuacja taka występuje wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego albo gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 K.p.a., albo powstała konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ze względu na zmianę stanu faktycznego. Na wstępie wskazać należy, że materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody stanowił art. 73 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa zatem normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty do tej pory niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stają się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Inaczej mówiąc nabycie własności nieruchomości na podstawie powołanego przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: 1) zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, 2) pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz 3) brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie Wojewoda uznał, że wszystkie ww. przesłanki zostały spełnione, wobec czego stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...], prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – wojewódzką nr [...] relacji Z.-J.-K.-Granica Państwa, położonej w jednostce ewidencyjnej J., obrębie K., oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...] ha, wydzielonej z dz. nr [...]. Z kolei Minister uzasadniając uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji podniósł, że materiał dowodowy znajdujący się w aktach nie pozwala na przyjęcie, że spełnione zostały dwie z trzech ww. przesłanek komunalizacji, tj. zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną na datę 31 grudnia 1998 r., jak również kwestia pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Samo zaś postępowania poprzedzające wydanie decyzji przeprowadzone zostało z istotnym naruszeniem wyrażonej w art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej. W ocenie Sądu powyższe stanowisko organu odwoławczego uznać należy za prawidłowe. W sprawie bezsporne jest, że dz. nr [...] (z której wydzielono dz. nr [...]), stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osób fizycznych, a zatem ani Skarbowi Państwa, ani jednostce samorządu terytorialnego nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Wskazać ponadto należy, że droga, w której granicach (w granicach pasa drogowego) miała znajdować się w dniu 31 grudnia 1998 r. dz. nr [...] – została zaliczona do kategorii dróg publicznych, o czym świadczy uchwała Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. nr 192 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych, w której ujęto drogę nr [...] o przebiegu Z. – J. – K. - granica państwa oraz rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich z dnia 15 grudnia 1998 r. (Dz.U. z 1998 r. Nr 160, poz. 1071), którym ww. drogę zaliczono do kategorii dróg wojewódzkich. O ile zatem zaliczenie ww. drogi do kategorii drogi publicznej jest niesporne, o tyle uzasadnione wątpliwości budzi przebieg granicy nieruchomości zajętej pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz fakt władztwa publicznoprawnego. Ze znajdujących się bowiem w aktach sprawy dokumentów nie wynika, jaki na dzień 31 grudnia 1998 r. był stan zajętości nieruchomości pod drogę publiczną oraz nie zostało należycie udokumentowane władanie publicznoprawne w tej dacie. W ocenie Sądu, Wojewoda prowadząc postępowanie wyjaśniające co do granic zajętości działki na 31 grudnia 1998 r. nie mógł poprzestać jedynie na znajdującej się w aktach sprawy mapie z projektem podziału dz. nr [...] o pow. [...] ha, m.in. na dz. nr [...] o pow. [...] ha - zajętą pod drogę, oznaczoną jako rodzaj użytku "dr", wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych, sporządzonej przez geodetę uprawnionego K. C. w dniu [...] kwietnia 2007 r. Jak prawidłowo zauważył bowiem Minister, mapa ta, załączona do wniosku o wszczęcie postępowania z [...] maja 2008 r., nie zawiera informacji od osoby ją sporządzającej, tj. uprawnionego geodety, na jaka datę obrazuje stan nieruchomości. Braku tego nie mogła konwalidować znajdująca się na dole mapy adnotacja referenta Zarządu Dróg Wojewódzkich w K., że "mapa przedstawia stan na 31.12.1998 r." Jak trafnie zauważył również Minister, za dowód na okoliczność zajęcia przedmiotowej działki pod drogę publiczną nie można w tej sytuacji uznać także pisma Z-cy Dyrektora do Spraw Inwestycji Kluczowych Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. z [...] lutego 2014 r., w którym podano, że obszar dz. nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. był zajęty pod chodnik stanowiący element pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...]. Oświadczenia przedstawicieli jednostki samorządu terytorialnego nie mogą stanowić bowiem samodzielnego dowodu w sprawie, gdyż pochodzą od podmiotu bezpośrednio zainteresowanego rozstrzygnięciem. W konsekwencji, wobec niewykazania przez organy administracji granic zajęcia działki pod drogę publiczną na 31 grudnia 1998 r., nie można też ocenić władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością. Rację ma przy tym Minister, że samo oświadczenie Z-cy Dyrektora do Spraw Inwestycji Kluczowych Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. z [...] grudnia 2014 r., w którym podano, że obszar dz. nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. był zajęty pod chodnik stanowiący element pasa drogowego drogi publicznej nr [...] i była ona objęta władaniem zarządcy drogi oraz oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K., bez daty, dołączone do wniosku o wszczęcie niniejszego postępowania, w którym podano, że droga nr [...], wraz z przedmiotową nieruchomością, była budowana, utrzymywana i remontowana do 31 grudnia 1998 r. przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych, są niewystarczające do wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez województwo prawa własności nieruchomości. Osoby podpisujące ww. pisma, reprezentujące podmiot bezpośrednio zainteresowany komunalizacją, nie przedstawiły bowiem żadnych dokumentów potwierdzających powyższe twierdzenia, a wskazujących np. na utrzymanie drogi (chodnika), ich konserwację, modernizację, czy odśnieżanie. Z powyższego wynika, że Wojewoda przed wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2015 r., zaniechał ustalenia kwestii spełnienia przesłanki władztwa publicznego na przedmiotowej nieruchomości. Swoją decyzję oparł jedynie na treści ww. oświadczeń. Okoliczność władztwa publicznego na dzień 31 grudnia 1998 r. musi natomiast jasno wynikać z dokumentacji sprawy, a nie w sposób dorozumiany, skoro decyzja oparta na art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej ma charakter wywłaszczeniowy. Organ powinien zatem w sposób bezsporny i niewątpliwy wykazać istnienie przesłanek tego wywłaszczenia. Przesłanki warunkujące odjęcie przysługującego osobom fizycznym prawa własności gruntu nie mogą być bowiem wykładane w sposób rozszerzający, lecz bardzo ściśle. Organ powinien więc przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, tj. prawidłowo ustalić i udokumentować kwestię władztwa publicznego na dzień 31 grudnia 1998 r., co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, w szczególności organ powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej – stosownie do treści art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Sądu, prawidłowe ustalenie kwestii zajętości przedmiotowej działki pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., wymaga wyjaśnienia i uzupełnienia materiału dowodowego. Po wyjaśnieniu powyższego koniecznym będzie z kolei wykazanie faktu władania w tej dacie sporną nieruchomością przez Skarb Państwa. Powyższych braków nie mógł natomiast konwalidować organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 K.p.a., bowiem prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, określonej w art. 15 K.p.a., gdyż wiązałoby się to z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w całości, czy też znacznej części przez organ drugiej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda uwzględni wskazaną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną i ustali, czy w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji. ----------------------- 9