I SA/Wa 222/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie WSA Gabriela Nowak (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu zażalenia B.S. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości uregulowanej w [...], położonej przy ul. [...] na terenie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewid. nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] ha, na działki [...] z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi dojazdowej oraz działkę nr [...], w sposób przedstawiony na wstępnym projekcie podziału. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] października 2007r. Prezydent W. przywołując treść art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) podał, że postępowanie w sprawie podziału działki nr 77 położonej przy ul. [...], stanowiącej własność B. S., nastąpiło z urzędu, a projektowany podział ma na celu wydzielenie części działki przeznaczonej pod poszerzenie drogi dojazdowej. Podział ten jest, w ocenie organu, zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi K., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 1999 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego Nr 115, poz. 2726. Projektowana działka nr [...] położona jest w liniach rozgraniczających ulicy dojazdowej oznaczonej na rysunku planu symbolem [...]. Na powyższe postanowienie wniósł zażalenie B. S. żądając wstrzymania podziału działki oraz wskazując, że przy projektowanym podziale granica jego działki jest o ok. 1,5 m bardziej cofnięta niż granica działki u sąsiada, a poszerzona droga biegła będzie wprost w stronę jego stodoły. Ponadto właściciel gruntu wskazał, że zamierza wystąpić o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] utrzymało rozstrzygnięcie Prezydenta W. w mocy, podtrzymując stanowisko organu pierwszej instancji o dopuszczalności wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie podziału przedmiotowej nieruchomości z uwagi na konieczność realizacji celu publicznego jakim jest rozbudowa drogi publicznej. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, iż postępowanie podziałowe prowadzone jest w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie wydawania decyzji. Nie mogą być taką podstawą zdarzenia przyszłe i niepewne takie jak oczekiwanie, że obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego zostanie zmieniony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł B. S. Skarżący podniósł, iż planowana droga jest drogą dojazdową do ściśle określonych domostw i w jego ocenie jest ona typową drogą osiedlową przeznaczoną wyłącznie dla określonej grupy mieszkańców, czyli drogą wewnętrzną. W takim zaś przypadku nie podlega ona pod realizacje celu publicznego. Skarżący zaznaczył, iż po projektowanym podziale jego nieruchomości powstanie działka przylegająca do zabudowy siedliskowej w tak pomniejszonej powierzchni, iż nie wie pod jakie budownictwo mogłaby być przeznaczona. Skarżący podkreślił, iż w przyszłości gdyby nie doszło do podziału mógłby na niezabudowanej części postawić budynek bliźniaczy, a tak na wąskiej działce po odsunięciu się od granic pozostaje wąski jeden budynek. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Skarga jest uzasadniona aczkolwiek zasadniczo z innych powodów niż w niej wskazane. W myśl art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) podziału nieruchomości można dokonać jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Przez zgodność z ustaleniami planu ustawodawca rozumie zarówno zgodność dotyczącą przeznaczenia terenu, jak i możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 ustawy). Oznacza to, że dopuszczalny jest tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie postępowanie w sprawie podziału nieruchomości, wszczęte zostało z urzędu w trybie art. 97 ust. 3 pkt 1 cytowanej ustawy. W myśl tego przepisu, podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Celem publicznym w rozumieniu tej ustawy jest między innymi wydzielenie gruntów pod drogi publiczne – art. 6 ust. 1 cyt. ustawy. Drogą publiczną natomiast jest zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) każda droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg (drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne), z których może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami opisanymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Z materiału zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym nie wynika czy ulica [...] na odcinku objętym zaskarżonym postanowieniem, opisana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter drogi publicznej. Nie ulega zaś wątpliwości, iż dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienie niezbędne jest wyjaśnienie czy droga ta, na odcinku wzdłuż działki nr [...] stanowiącej własność B. S., spełnia kryteria dające podstawę do zakwalifikowania jej do jednej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jedynie bowiem takie zakwalifikowanie drogi może uzasadniać wszczęcie z urzędu postępowania o podział nieruchomości, gdyż tylko wówczas wydzielenie gruntów pod jej poszerzenie stanowić będzie realizację celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenia w tym zakresie winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia i zostać potwierdzone zgromadzonym w aktach administracyjnych stosownym materiałem dowodowym. Tymczasem w przekazanych do Sądu aktach sprawy brak jest graficznego załącznika do miejscowego planu zagospodarowania dawnej wsi K. choć na ten właśnie załącznik powołują się organy obu instancji, podnosząc iż "projektowana działka nr [...] położona jest w liniach rozgraniczających ulicy dojazdowej, oznaczonej na rysunku planu symbolem [...]". Zaś w części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi K., takie oznaczenie drogi w ogóle nie występuje, co może wskazywać, że ustalenia organu nie wynikają z tego planu. Niedołączenie do akt sprawy pełnej dokumentacji, w tym odpisu wspomnianego załącznika graficznego do ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny zgodności zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa materialnego. Zważyć przy tym należy, iż stosownie do art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że podstawą orzekania sądu jest materiał zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami obydwu instancji. Przy czym przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację, stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnych oraz dowody pozwalające skonfrontować twierdzenia i zarzuty skarżących. Podnieść ponadto należy, iż w rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozstrzygając sprawę nie ustosunkowało się do wszystkich zarzutów zażalenia B. S., w tym zgłaszanych przez niego wątpliwości związanych z przebiegiem projektowanej drogi. Zgodnie zaś z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie, co oznacza, iż winien on odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym złożonym od orzeczenia organu pierwszej instancji. Ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. niezawierające odniesienia się do zarzutów strony zawartych w zażaleniu oraz brak w materiale dowodowym dokumentów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia powoduje, że sprawa nie została dokładnie wyjaśniona. W tym stanie rzeczy nie jest możliwe zbadanie przez Sąd, czy dokonana przez organy obu instancji ocena materiału dowodowego była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji czego uznać należy, iż zaskarżone postanowienie Kolegium oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta W. wydane zostały z naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.