I SA/Wa 222/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Daniela Kozłowska (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Towarzystwa [...] w W. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Towarzystwa [...] o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika W. z [...] października 1975 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] – utrzymało w mocy własną decyzję z [...] marca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło następujący stan sprawy: Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]" w W. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika W. z [...] października 1975 r. w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ulicy [...]. Decyzją z [...] marca 2008 r. SKO w W. stwierdziło nieważność tej decyzji podając w uzasadnieniu, że orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej W. z [...] grudnia 1958 r. nr [...] odmówiono przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...] na rzecz "[...]" Związku Gospodarczego Spółdzielni RP w W. Orzeczenie to zostało usunięte z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2003 r. o stwierdzeniu jego nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Towarzystwo [...] wystąpiło o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] marca 2008 r. We wniosku zarzucono decyzji naruszenie art. 7, 8, 9, 27, 77 § 1, 107 § 3, 138 oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem wnioskodawcy Kolegium nie odniosło się do pisma strony, złożonego w siedzibie organu w dniu wydania decyzji w sprawie, do którego dołączono obszerną dokumentację sprawy. Jednozdaniowe odniesienie się do tego pisma nie jest jego oceną, lecz stwierdzeniem faktu, że taki dokument został złożony. Opisany też został obszernie przebieg użytkowania przez [...] gruntu będącego przedmiotem sprawy, z uwzględnieniem nakładów poczynionych na przedmiotową nieruchomość. Zakwestionowany został również interes prawny Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]" w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika W. Z zaświadczenia Sądu Grodzkiego Wydziału Ksiąg Wieczystych w W. z dnia 6 grudnia 1945 r. wynika, iż własność przedmiotowej nieruchomości przysługiwała w dniu 21 listopada 1945 r. Związkowi Spółdzielni [...] RP Spółdzielni z odpowiedzialnością udziałami w W. W związku z tym wnioskodawca winien wykazać następstwo prawne po tym właśnie podmiocie. [...] podniosło też, że Kolegium naruszyło również art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przyjmując, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa przez Naczelnika W. Artykułu 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie ustanawia zakazu wydawania decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich. Z brzmienia art. 7 ust. 5 dekretu wynika, że Gmina może odmówić właścicielom przyznania prawa własności czasowej. Możliwa jest interpretacja, zgodnie z którą przyznanie prawa użytkowania wieczystego osobie trzeciej stanowi samo w sobie odmowę przyznania prawa do gruntu dotychczasowemu właścicielowi. Po rozpoznaniu opisanego wyżej wniosku Kolegium stwierdziło w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2009 r., że decyzja z [...] marca 2003 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium W. o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej powoduje, że w okolicznościach sprawy rozstrzygnięcie podjęte przez Prezydium należy uważać za niebyłe, a wszelkie czynności podjęte na podstawie tego orzeczenia lub w związku z nim powinny podlegać weryfikacji w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wobec tego pozostaje również – jako nierozpoznany – wniosek dekretowy o przyznanie własności czasowej, złożony zgonie z art. 7 ust. 1 dekretu. Wynika to jednoznacznie ze skutku, jaki przyznaje się rozstrzygnięciu o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej. Przyjmuje się, iż skutki rozstrzygnięcia nadzorczego mają moc wsteczną (ex tunc), tj. od dnia wydania decyzji, której nieważność została stwierdzona. Nie można obronić stanowiska, że wydanie przez Naczelnika W. decyzji rozstrzygającej de facto w sprawie, co do której nie istniało prawidłowe rozstrzygnięcie wniosku dekretowego można uznać za prawidłowe i zgodne z prawem. Złożenie wniosku dekretowego powodowało sytuację, w której do czasu jego prawidłowego rozpoznania nie było możliwe dysponowanie nieruchomością, której wniosek ten dotyczył. Kolegium zacytowało tezę z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt I S.A./Wa 1527/07. W tym wyroku Sąd stwierdził, że pierwszeństwo dotychczasowego właściciela nieruchomości wynikające z dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz innych osób jest możliwe dopiero po negatywnym rozpatrzeniu wniosku zgłoszonego na podstawie tego dekretu. Negatywne rozpatrzenie takiego wniosku jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli organ wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowy i stwierdził, że korzystanie z gruntu przez byłego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu. Kolegium stwierdziło też, że skoro ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej jest możliwe jedynie w wyniku negatywnego rozpoznania wniosku dekretowego, to tym bardziej nie jest możliwa taka czynność w sytuacji, w której wniosek dekretowy nie został jeszcze ostatecznie rozpoznany. Odnosząc się do kwestii następstwa prawnego Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]" Kolegium wskazało, że dokonało wnikliwej analizy stanu faktycznego ze wskazaniem poszczególnych etapów i przekształceń, które doprowadziły do uzyskania przez wnioskodawcę formy, w której występuje obecnie. Kolegium powołał się na stosowne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy oraz akty prawne. Zarzut strony co do braku odniesienia się do pisma z 28 marca 2008 r., które wpłynęło do Kolegium w dniu wydania decyzji w sprawie jest nieuzasadniony. Nawet jeżeli przyjąć, że Kolegium dopuściło się uchybienia w tym zakresie, należy uznać iż uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie organu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokumenty przedłożone przez stronę w tym piśmie dotyczą przede wszystkim przebiegu użytkowania przez [...] nieruchomości przy ul. [...] oraz nakładów poczynionych na tę nieruchomość. Wskazywane okoliczności nie mają znaczenia w kontekście rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Nie dotyczą one przesłanek nieważności decyzji administracyjnej wymienionych w przepisach art. 156 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika aby na rzecz [...] ustanowiono użytkowanie wieczyste w formie określonej obecnie w art. 158 w związku z art. 234 k.c. Przepisy ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie stanowią wyraźnej podstawy do przyjęcia poglądu, iż użytkowanie wieczyste powstaje na mocy decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o przepisy ustawy. W okolicznościach przedmiotowej sprawy decyzja Naczelnika W. nie mogła odnieść i nie odniosła skutku nieodwracalnego w rozumieniu art. 158 § 2 k.p.a. Przedmiotowa decyzja nie odniosła jakichkolwiek skutków, których organy administracji nie mogłyby znieść przez wyeliminowanie jej z obrotu prawnego za pomocą dostępnych środków prawnych. Decyzja Naczelnika W. w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium W. w przedmiocie wniosku dekretowego dotyczącego nieruchomości przy ul. [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które polega na wydaniu decyzji orzekającej o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz osoby trzeciej. Przepisem, którego naruszenia dopuścił się organ był art. 7 dekretu, który w sposób jednoznaczny ustala podmioty uprawnione do uzyskania tego prawa oraz przesłanki jego uzyskania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Towarzystwo [...] wniosło o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] listopada 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] marca 2008 r. Skarżące Towarzystwo zarzuciło wydanym decyzjom naruszenie: art. 28 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. SKO wszczęło i prowadziło postępowanie na wniosek podmiotu, który nie może być stroną w niniejszym postępowaniu z uwagi na brak interesu prawnego do wszczęcia i domagania się stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1975 r.; art. 28 k.p.a. w związku z art. 158 k.c. i art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 28 stycznia 1990 r. o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości (Dz. U. Nr 6, poz. 36 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż przekazanie na własność [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. przez "[...]" Związek Spółdzielni [...] w likwidacji [...] zakładowych domów wielomieszkaniowych w drodze pisemnej umowy było ważne i spowodowało powstanie stosunku następstwa prawnego między wymienionymi podmiotami, decydującego o nadaniu Spółdzielni przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., podczas gdy do przeniesienia własności nieruchomości niezbędne jest zachowanie aktu notarialnego; art. 28 k.p.a. w związku z art. 48 k.c. i 47 § 1 k.c. w związku z art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 28 stycznia 1990 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawnie skuteczne i kreujące stosunek następstwa prawnego i interesu prawnego do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony co do całej nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym (a więc również działki nr [...]) przekazanie na własność [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. przez "[...] Związek Spółdzielni [...] w likwidacji niektórych składników rzeczowych likwidowanego związku w postaci [...] zakładowych domów wielomieszkaniowych, stanowiących zgodnie z art. 48 k.c. części składowe gruntów; art. 28 k.p.a. w związku z art. 65 § 2 k.c. i § 1, 6, 7 oraz 9 umowy z dnia 10 grudnia 1990 r. zawartej między "[...]" Związek Spółdzielni [...] w likwidacji a [...] Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]" poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zgodnym zamiarem stron oraz celem umowy było przeniesienie na [...] Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" oprócz własności zakładowych domów wielomieszkaniowych oraz praw z nimi związanych, które strony wyraźnie wskazały w § 6 i 7 umowy, również przeniesienia uprawnień wynikających z art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r. oraz dochodzenia roszczeń z tego wynikających; art. 6 k.p.a. polegające na przyjęciu przez SKO za udowodniony fakt istnienia następstwa prawnego pomiędzy Spółdzielnią Mieszkaniowo Budowlaną "[...]" a podmiotem, który w dacie wejścia w życie dekretu był właścicielem działki nr [...] oraz przysługiwania uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem na podstawie art. 7 dekretu, podczas gdy Spółdzielnia, która z faktu przejęcia na podstawie umowy z 1990 r. niektórych składników rzeczowych likwidowanego Związku "[...]" wywodzi skutek w postaci uprawnienia do dochodzenia uprawnienia z art. 7 ust. 1 dekretu. Spółdzielnia Mieszkaniowa nie wykazała w ogóle, że spełnia ustawowe przesłanki z tego przepisu, jak również przesłanki z art. 3 ust. 6 ustawy o zmianach w działalności spółdzielczości z 1990 r., które dawałyby legitymację do występowania w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] grudnia 1958 r., decyzji z [...] października 1975 r. oraz do realizacji uprawnień wynikających z art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r.; art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zwłaszcza że treść przedłożonych przez Spółdzielnię dokumentów nasuwa liczne wątpliwości co do następstwa prawnego po byłym właścicielu nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. – w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu – co ma wpływ na uprawnienie Spółdzielni do występowania w charakterze strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] grudnia 1958 r. i decyzji z [...] października 1975 r. oraz do realizacji uprawnień z art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r.; art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewykonanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, co w konsekwencji spowodowało, że SKO wydało orzeczenie na podstawie materiału dowodowego zawierającego liczne luki w dokumentacji, w szczególności co do dokumentów dotyczących przyznania Spółdzielni statusu strony oraz w oparciu o zbyt pobieżną analizę materiału dowodowego pod kątem następstwa prawnego Spółdzielni, które skarżący kwestionuje. Rezultatem uchybień jest procedowanie przez SKO na podstawie ustaleń faktycznych w oparciu o niewystarczający materiał dowodowy w sprawie i w konsekwencji wydanie wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które w swej treści nie przedstawia toku rozumowania i argumentacji organu z powołaniem konkretnych przepisów prawa, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Świadczy to o braku rozpatrzenia materiału dowodowego i może mieć istotny wpływ na wynik sprawy; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż naruszenie przepisów prawa przy wydaniu decyzji Naczelnika W. z [...] października 1975 r. orzekającej o ustanowieniu na rzecz Towarzystwa [...] wieczystego użytkowania gruntu o pow. [...] m² przy ul. [...] w W. było kwalifikowane jako rażące. W dalszej części skargi przedstawiono uzasadnienie przytoczonych wyżej zarzutów. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i przedstawiło stanowisko prezentowane dotychczas w zaskarżonych decyzjach. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zasadniczą kwestią w tej sprawie jest ustalenie, czy na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 1990 r. zawartej pomiędzy "[...]" Związkiem Spółdzielni [...] w likwidacji a [...] Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]" Spółdzielnia może wywodzić swój interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika W. z dnia [...] października 1975 r. w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...]. Na mocy tej umowy Związek przekazał odpłatnie Spółdzielni na własność [...] zakładowych domów wielomieszkaniowych (§ 1 umowy). Z § 6 umowy wynika, że przejęcie-przekazanie budynków nastąpiło protokólarnie z dniem 1 grudnia 1990 r. i z tą chwilą Spółdzielnia przejmuje wszystkie zobowiązania i wierzytelności związane z ich administrowaniem i eksploatacją. Natomiast z § 7 umowy wynika, że Spółdzielnia wstępuje w prawa i obowiązki Związku z tytułu przydziałów i umów najmu wobec osób zamieszkałych w zakładowych domach mieszkalnych oraz przejmuje prawa i obowiązki wynikające z innych umów, decyzji administracyjnych i orzeczeń sądowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w decyzji z [...] marca 2008 r. powołuje umowę z 1990 r. o przekazaniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" m.in. budynku przy ul. [...] w W. Ta okoliczność została zamieszczona w tej części uzasadnienia, która ma wykazywać następstwo prawne Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]". Natomiast w decyzji SKO z dnia [...] listopada 2009 r., wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, podano, że odnosząc się "do kwestii następstwa prawnego Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]" z siedzibą w W. przy ulicy [...] należy wskazać, iż Kolegium dokonało wnikliwej analizy stanu faktycznego w tym przedmiocie ze wskazaniem poszczególnych etapów i przekształceń, które doprowadziły do uzyskania przez wnioskodawcę formy, w której występuje obecnie. Kolegium powołało się przy tym na stosowne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy oraz akty prawne. Skład orzekający nie dostrzega żadnych wad przeprowadzonego w tym zakresie postępowania wyjaśniającego". Oceniając zaskarżone decyzje w zakresie wykazania następstwa prawnego wnioskodawcy Sąd doszedł do przekonania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie dokonało przekonujących ustaleń co do następstwa prawnego wnioskodawcy w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 1975 r. Przede wszystkim nie dokonano żadnej oceny co skutków prawnych umowy z [...] grudnia 1990 r. W umowie tej jest mowa wyłącznie o odpłatnym przekazaniu [...] zakładowych domów wielomieszkaniowych. Dlatego też w tej sprawie konieczne było szczegółowe wyjaśnienie, czy z powołanej umowy wynika jakiekolwiek prawo wnioskodawcy do gruntu, na którym położone są przekazane budynki, zwłaszcza że skarżący twierdzi, iż na gruncie objętym decyzją z [...] października 1975 r. nie znajdują się budynki mieszkalne. Powyższe pozwala stwierdzić, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona i naruszony został w ten sposób przepis art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo należy wskazać, że SKO w decyzji z [...] listopada 2009 r. naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 bowiem nie poczyniło żadnych własnych ustaleń w kwestii legitymacji Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]" do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z 1975 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powoduje, że organ jest obowiązany do ponownego rozpoznania sprawy, a nie tylko przyjęcia za własne ustaleń przedstawionych w pierwszej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie może oczekiwać, że sąd administracyjny dokona za organ ustaleń w kwestii uprawnień wnioskodawcy do kwestionowania decyzji z 1975 r. Stanowisko w tym zakresie należy do organu, a rzeczą sądu jest zbadanie, czy ustalenia te były prawidłowe. Powołanie ogólnie przepisów ustaw z 1948 r. i 1949 r., a dalej umowy z [...] grudnia 1990 r. nie jest wystarczające do wykazania następstwa prawnego, koniecznego do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności decyzji z 1975 r. Należy dodać, że zaskarżone decyzje nie zawierają żadnej oceny co do skutków prawnych tej umowy. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).