I SA/Wa 222/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [..] stycznia 2011 r. nr [..] w przedmiocie odmowa nadania licencji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego J. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku J. S. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] odmawiającą nadania J. S. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami – utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: W dniu [...] maja 2010 r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna, działając na podstawie art. 191 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.) oraz § 41 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami (Dz. U. Nr 31, poz. 189, z późn. zm.), przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne, w trakcie którego rozpatrzyła wniosek J. S. z dnia [...] marca 2010 r. o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna ustaliła, że z przedstawionego przez kandydata dyplomu ukończenia studiów wyższych na kierunku [...] w Wyższej Szkole [...] im. [...] w T., z suplementu do dyplomu oraz z załączonego zaświadczenia z dnia [...] listopada 2009 r., nie można stwierdzić czy program studiów wyższych ukończonych przez J. S. uwzględniał co najmniej minimalne wymogi programowe dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami ustalone przez ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej (art. 196 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zaświadczenie z dnia [...] listopada 2010 r. potwierdza jedynie, że studia ukończone przez kandydata były studiami wyższymi o specjalności związanej z gospodarką nieruchomościami. Jednocześnie Państwowa Komisja Kwalifikacyjna, mając na uwadze art. 191 ust. 3c w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 42a ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r. wystąpiła do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o zwrócenie się do Rektora Wyższej Szkoły [...] im. [...] w T. o przedstawienie wykazu przedmiotów zrealizowanych w ramach studiów w zestawieniu z odpowiednim minimum programowym dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami, określonym komunikatem ministra właściwego ds. budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Minister Infrastruktury działając na podstawie przepisu § 42a ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r. wystąpił do Rektora Wyższej Szkoły [...] im. ks. [...] w T., o przedstawienie programu zrealizowanego w trakcie studiów przez J. S., wraz z porównaniem go z minimum programowym dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami, o czym kandydat został poinformowany pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. W dniu [...] lipca 2010 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynęły wyjaśnienia Rektora Wyższej Szkoły [...] im. [...] w T. W związku z powyższym Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. zawiadomił J. S. o skierowaniu całości akt sprawy w przedmiocie nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami do Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, która na posiedzeniu w dniach [...] września 2010 r. odniosła się do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna na postępowaniu kwalifikacyjnym w dniu [...] września 2010 r. ustaliła, że dokumenty złożone przez kandydata nie potwierdzają spełnienia warunków nadania licencji w zakresie dotyczącym wymaganego przygotowania do zawodu zarządcy nieruchomości. Zdaniem Komisji w przedmiotowej sprawie, na podstawie zaświadczenia z dnia [...] listopada 2009 r. oraz wyjaśnień Rektora Wyższej Szkoły [...] im. [...] w T. przedstawionych w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r., nie jest możliwe stwierdzenie, że program studiów wyższych ukończonych przez J. S., uwzględniał co najmniej minimalne wymogi programowe dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami ustalone przez ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Powyższe stanowi zdaniem organu niespełnienie wymogu określonego w art. 187 ust. 2 i 2a w związku z art. 196 ust. 1 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie negatywnego wyniku postępowania kwalifikacyjnego Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2010 r., odmówił nadania J. S. s. B. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Pismem z dnia [...] października 2010 r. J. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponieważ wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podlega rozpatrzeniu przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną w jednym etapie postępowania kwalifikacyjnego, Minister Infrastruktury przekazał wniosek kandydata o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z aktami sprawy do rozpatrzenia przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną na posiedzeniu w dniach [...] grudnia 2010 r., o czym kandydat został poinformowany pismem z dnia [...] listopada 2010 r.. We wniosku z dnia [...] października 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, J. S. zarzucił Ministrowi Infrastruktury m.in. "niewłaściwe zastosowanie prawa, w szczególności art. 187 ust. 1 i 2 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami, obrazę konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz, obrazę zasady zaufania obywateli do państwa prawa oraz zasady ochrony ich interesów w toku poprzez kwestionowanie praw nabytych oraz brak podstawy prawnej wydania decyzji". W uzasadnieniu wniosku J. S. podniósł, że studia wyższe o specjalności związanej z gospodarką nieruchomościami istotnie muszą spełniać wymogi minimum programowego, ale realizacja tego wymogu winna być jego zdaniem egzekwowana jedynie w odniesieniu do studiów rozpoczynających się po zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie w odniesieniu do studiów rozpoczętych wcześniej. Po ponownym zapoznaniu się z całością akt sprawy J. S., organ stwierdził, że od dnia 1 stycznia 2008 r. tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), zniesiono egzaminy dla kandydatów na zarządców nieruchomości i zastąpiono je postępowaniem kwalifikacyjnym, w którym Państwowa Komisja Kwalifikacyjna ocenia spełnienie przesłanek uprawniających do nadania licencji wyłącznie na podstawie dokumentów złożonych przez kandydata wraz z wnioskiem o nadanie licencji zawodowej. Zgodnie z art. 187 ust. 2 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymóg odbycia studiów podyplomowych nie dotyczy osoby, która ukończyła studia wyższe, których program uwzględnia co najmniej minimalne wymogi programowe dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami. Natomiast zgodnie z art. 196 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami, program studiów podyplomowych, o którym mowa w art. 187 ust. 1 pkt 4 uwzględnia minimalne wymogi programowe ustalone przez ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Od dnia 1 stycznia 2008 r. ukończenie studiów wyższych, których program uwzględniał minimalne wymagania programowe dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami umożliwia zwolnienie osoby ubiegającej się o nadanie licencji zawodowej od obowiązku ukończenia studiów podyplomowych w tym zakresie. Organ podkreślił, że w postępowaniu kwalifikacyjnym nie ma znaczenia sam fakt ukończenia studiów, lecz zrealizowanie w ramach jego programu, minimalnych wymogów programowych ustalonych przez ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Zgodnie z przepisami w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami, licencje zawodowe w zakresie zarządzania nieruchomościami osobom, które spełniły wymogi określone w art. 187 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami, nadaje minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Równocześnie, zgodnie z dyspozycją art. 191 ust. 3 w/w ustawy, spełnienie tych wymogów stwierdza Państwowa Komisja Kwalifikacyjna w postępowaniu kwalifikacyjnym. Jest to jedyny podmiot uprawniony do stwierdzenia spełnienia wymogów uprawniających kandydata do otrzymania licencji. Natomiast art. 187 ust. 2a w/w ustawy precyzuje, iż stwierdzenie, że program studiów wyższych uwzględnia minimalne wymogi programowe dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami następuje na podstawie zaświadczenia uczelni. Zatem elementem obligatoryjnym każdego postępowania kwalifikacyjnego (jak wynika z literalnego brzmienia przepisu) jest badanie dotyczące spełnienia przez kandydata wymogu ukończenia studiów podyplomowych w odpowiednim zakresie, alternatywnie ukończenia studiów wyższych, które uwzględniają minima programowe, o których mowa w art. 196 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaświadczenie uczelni jest podstawą do stwierdzenia przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną, czy program ukończonych przez kandydata studiów spełnia minimalne wymogi programowe ogłoszone w załączniku do komunikatu Ministra Infrastruktury z dnia 23 grudnia 2004 r. (Dz. Urz. MI Nr 23, poz. 252) lub ogłoszone w załączniku do komunikatu Ministra Budownictwa z dnia 20 czerwca 2007 r. (Dz. Urz. MB Nr 3, poz. 17) w zależności od daty rozpoczęcia i zakończenia studiów. Istotne znaczenie dla niniejszej sprawy ma okoliczność stwierdzenia spełnienia przez kandydata wymogu, o którym mowa w art. 187 ust. 2 i 2a w związku z art. 196 ust. 1 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z treści zaświadczenia z dnia [...] listopada 2009 r. wydanego przez Rektora Wyższej Szkoły [...] im. [...] w T. wynika, że studia wyższe na kierunku administracja rozpoczęte w dniu 1 października 2004 r., a ukończone w dniu 9 lipca 2007 r., były studiami wyższymi o specjalności związanej z gospodarką nieruchomościami. Ponadto w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. Rektor Wyższej Szkoły [...] im. [...] w T. wyjaśnił, że zdaniem uczelni nie jest zasadnym przedstawienie wykazu przedmiotów zrealizowanych przez J. S. w ramach studiów w zestawieniu z minimum programowym dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzana nieruchomościami, gdyż kandydat rozpoczął studia w dniu 1 października 2004 r. tj. przed dniem wejścia w życie przepisów dotyczących obowiązku uwzględniania minimum programowego. Na podstawie dokumentów załączonych przez kandydata do wniosku o nadanie licencji zawodowej zarządcy nieruchomości oraz w świetle dodatkowych wyjaśnień Rektora Wyższej Szkoły [...] uzyskanych w toku prowadzonego postępowania Komisja stwierdziła, że kandydat nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 187 ust. 2 i 2a w związku z art. 196 ust. 1 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem bezspornie ustalono, że przedstawione przez kandydata zaświadczenie uczelni nie potwierdza, że program ukończonych przez kandydata studiów wyższych uwzględnia minimalne wymogi programowe dla studiów podyplomowych. Zaświadczenie to – jak każdy dowód – podlega ocenie. Zatem Komisja Kwalifikacyjna posiadała kompetencje do jego oceny – wynikające ponadto z art. 191 ust. 3 ustawy, który stanowi, że to Komisja stwierdza spełnienie wymogów określonych w art. 187 w/w ustawy. Ustalenia Komisji zawiera protokół z dnia [...] grudnia 2010 r., dlatego też zdaniem organu brak jest podstaw do uchylenia decyzji Ministra Infrastrukry z dnia [...].10.2010 r. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. S. zarzucając jej brak podstawy prawnej, niewłaściwe zastosowanie prawa w szczególności art. 187 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obrazę konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz, obrazę zasady zaufania obywateli do państwa prawa oraz zasady ochrony ich interesów w toku poprzez kwestionowanie praw nabytych i wniósł o jej uchylenie w całości i nadanie mu licencji w zakresie zarządzania nieruchomościami. W uzasadnieniu skarżący podniósł między innymi, że studia wyższe na kierunku administracja, specjalność gospodarka nieruchomościami ukończył w lipcu 2007 r., a okoliczność iż program ukończonych przez niego studiów różni się od wymogów minimum programowego wprowadzonego w 2004 r. jest bezsporna. Jednak zdaniem skarżącego realizacja tego wymogu winna być egzekwowana jedynie w odniesieniu do studiów rozpoczynających się po zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie w odniesieniu do studiów rozpoczętych wcześniej. Obowiązek ukończenia studiów wyższych, których program powinien uwzględnić co najmniej minimalne wymogi programowe dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzana nieruchomościami wszedł w życie od 01.01.2008 r. czyli już po ukończeniu studiów wyższych przez skarżącego. Jednocześnie skarżący podniósł, że absolwenci ukończonych przez niego studiów, na ich podstawie skutecznie uzyskali licencje w zakresie zarządzania nieruchomościami. Tak więc Ministerstwo w przeszłości nie miało wątpliwości, że ukończone przez niego studia uprawniają do ubiegania się o licencję zawodową w zakresie zarządzania nieruchomościami. Zdaniem skarżącego w takiej sytuacji odmowa nadania mu licencji nie jest dopuszczalna, skoro Ministerstwo wielokrotnie już uznało podczas postępowania kwalifikacyjnego, że studia te spełniają wymogi ustawowe. Zgodnie z regułą samozwiązania się administracji, która wypływa z konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa, w takim samym stanie faktycznym powinny zapadać decyzje administracyjne tej samej treści. Tymczasem Minister wyraźnie tę sytuację prawną różnicuje, nie zezwalając na nadanie licencji w tym zakresie absolwentom tych samych studiów, o tym samym programie kształcenia. Na marginesie skarżący podnosi, iż obawiając się takiej sytuacji ukończył w 2010 r. stosowne studia podyplomowe zgodnie z wymogami art. 187 ust. 1 pkt 4 ugn. (Dowód: kopia zaświadczenia [...] w T. z dnia [...].01.2011 r.). Zdaniem skarżącego Minister orzekając o licencji zawodowej winien się zatem oprzeć jedynie o przepisy art. 187 ust. 1 pkt 1-5 ugn i stwierdzić, czy wnioskodawca spełnia wymogi tam określone. Zdaniem skarżącego Minister (Państwowa Komisja Kwalifikacyjna) nie mają uprawnień do określania dodatkowych wymogów, które powinien spełnić wnioskodawca. Zdaniem skarżącego zastosowana przez Ministra (oraz Państwową Komisję Kwalifikacyjną) interpretacja przepisów art. 187 ugn, pozostaje w sprzeczności z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą państwa prawa, oraz wynikającymi z niej: zasadą zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadą ochrony interesów w toku. W świetle powołanych zasad niedopuszczalnym jest kwestionowanie faktu ukończenia przez skarżącego studiów wyższych o specjalności gospodarka nieruchomościami z powodu późniejszej zmiany art. 187 ust. 2 ugn (Dz.U.2007.173.1218). Skarżący działał w zaufaniu do ustanowionego prawa przez organ władzy ustawodawczej jakim jest sejm i uchwalone przez niego ustawy i ukończył studia, które spełniały wszelkie ustawowe wymagania im stawiane. Nie do przyjęcia jest w tym przypadku teza wynikająca z uzasadnienia odmowy nadania licencji zarządcy nieruchomości, jakoby prawo działało wstecz i wymogi przewidziane od 01.01.2008 r. musiałyby być spełnione w latach 2004-2007. Zdaniem skarżącego zastosowana przez Ministra (za Państwową Komisją Kwalifikacyjną) interpretacja przepisów rozszerzyła zakres wymagań określonych w art. 187 ust. 1 pkt 1-5 ugn. Takiego uprawnienia zdaniem skarżącego Minister jednak nie posiada. Skoro ustawodawca jasno wymienił warunki, które należy spełnić w celu uzyskania licencji zarządcy nieruchomości, to niedopuszczalnym jest uzależnienie jej uzyskania od spełnienia dodatkowych wymogów. (S. Kalus w: G. Bieniek (red) "Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami", Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, 2008, str. 576 i 593, " Przede wszystkim trzeba stwierdzić, że skoro ustawa sformułowała zamknięty katalog przesłanek, od których zależy nadanie uprawnień do szacowania nieruchomości, to organ nadający te uprawnienia ani nie może żądać spełnienia dodatkowych wymagań, ani też nie może w przypadku ich spełnienia odmówić nadania tych uprawnień". Przedstawiony w decyzji sposób interpretacji przepisów zastosowany np. do przyznawania uprawnień adwokackich czy radcowskich doprowadziłby zdaniem skarżącego do tak absurdalnych rozstrzygnięć, jak odmowa przyznania uprawnień osobom, które wprawdzie odbyły aplikacje adwokackie czy radcowskie, lecz w chwili ukończenia aplikacji (a więc co najmniej po ośmiu latach od rozpoczęcia studiów prawniczych) program ukończonych przez nie magisterskich studiów prawniczych, nie odpowiadałby obowiązującemu w chwili aplikacji. Skarżący podniósł, że został dopuszczony do odbycia praktyki zawodowej, a rozpocząć ją może jedynie osoba, która ukończyła studia wyższe o specjalności związanej z gospodarką nieruchomościami, co wynika wprost z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17.02.2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości. Gdyby wnioskodawca nie ukończył wymaganych studiów wyższych o specjalności związanej z gospodarką nieruchomościami, organizator praktyk (Instytut Gospodarki Nieruchomościami), winien odmówić możliwości odbycia praktyk, a podmiot wydający dziennik praktyk (Polska Federacja Rynku Nieruchomości) winien odmówić jego wydania. Oba te podmioty nie miały jednak żadnych zastrzeżeń, co do faktu spełnienia przez skarżącego wymagań ustawowych. Reasumując skarżący stwierdził, że spełnił wszelkie wymagania określone w art. 187 ust. 1 pkt 1-5 ugn, a także spełnił wymogi formalne i złożył wszelkie dokumenty wymagane rozporządzeniem Ministra Infrastruktury do uzyskania licencji w świetle § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...].02.2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie podnosząc, między innymi, że od dnia 1 stycznia 2008 r. tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), zniesiono egzaminy dla kandydatów na zarządców nieruchomości i zastąpiono je postępowaniem kwalifikacyjnym, w którym Państwowa Komisja Kwalifikacyjna ocenia spełnienie przesłanek uprawniających do nadania licencji wyłącznie na podstawie dokumentów złożonych przez kandydata wraz z wnioskiem o nadanie licencji zawodowej. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 187 ust. 2 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymóg odbycia studiów podyplomowych nie dotyczy osoby, która ukończyła studia wyższe, których program uwzględnia co najmniej minimalne wymogi programowe dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami. Natomiast zgodnie z art. 196 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami, program studiów podyplomowych o którym mowa w art. 187 ust. 1 pkt 4 uwzględnia minimalne wymogi programowe ustalone przez ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Mając powyższe na względzie, organ stwierdził, że od dnia 1 stycznia 2008 r. ukończenie studiów wyższych, których program uwzględniał minimalne wymagania programowe dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami umożliwia zwolnienie osoby ubiegającej się o nadanie licencji zawodowej z obowiązku ukończenia studiów podyplomowych w tym zakresie. Zatem zdaniem organu elementem obligatoryjnym każdego postępowania kwalifikacyjnego (jak wynika z literalnego brzmienia przepisu) jest badanie dotyczące spełnienia przez kandydata wymogu ukończenia studiów podyplomowych w odpowiednim zakresie, alternatywnie ukończenia studiów wyższych, które uwzględniają minima programowe, o których mowa w art. 196 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaświadczenie uczelni jest podstawą do stwierdzenia przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną, czy program ukończonych przez kandydata studiów spełnia minimalne wymogi programowe ogłoszone w załączniku do komunikatu Ministra Infrastruktury z dnia 23 grudnia 2004 r. (Dz. Urz. MI Nr 23, poz. 252) lub w załączniku do komunikatu Ministra Budownictwa z dnia 20 czerwca 2007 r. (Dz. Urz. MB Nr 3, poz. 17), w zależności od daty rozpoczęcia i zakończenia studiów. Istotne znaczenie dla niniejszej sprawy ma okoliczność stwierdzenia spełnienia przez kandydata wymogu o którym mowa w art. 187 ust. 2 i 2a w związku z art. 196 ust. 1 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do stwierdzenia skarżącego, iż "absolwenci ukończonych przez niego studiów, na ich podstawie skutecznie uzyskali licencje w zakresie zarządzania nieruchomościami i ministerstwo w przeszłości nie miało wątpliwości, że studia te uprawniają do ubiegania się o licencje zawodowe w zakresie zarządzania nieruchomościami", organ wskazał, że powyższe stwierdzenie nie zostało przez J. S. poparte poprzez wskazanie osób, które po ukończeniu przedmiotowych studiów uzyskały licencję zawodową w zakresie zarządzania nieruchomościami. Jednocześnie organ zaznaczył, że absolwenci studiów związanych z gospodarką nieruchomościami mogli ubiegać się o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami w trybie egzaminacyjnym określonym w § 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 35, poz. 314 z późn. zm.), który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2008 r. dla osób, które złożyły wnioski o dopuszczenie do postępowania kwalifikacyjnego w trybie egzaminacyjnym najpóźniej do dnia 31 grudnia 2007 r. Dodatkowo organ podkreślił, że w postępowaniu kwalifikacyjnym nie ma znaczenia sam fakt ukończenia studiów, lecz zrealizowanie w trakcie ich trwania, minimalnych wymogów programowych ustalonych przez ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Zatem kandydat ubiegający się o nadanie licencji zawodowej w myśl art. 187 ust. 2 i 2a w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami, powinien załączyć zaświadczenie potwierdzające zgodność ukończenia studiów wyższych z minimalnymi wymogami programowymi ogłoszonymi dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami, obowiązującymi w dniu rozpoczęcia studiów oraz w czasie ich trwania. W przedmiotowej sprawie zarówno z treści zaświadczenia z dnia [...] listopada 2009 r. oraz pisma z dnia [...] lipca 2010 r. Rektora Wyższej Szkoły [...] im. [...] w T. nie wynika, że program ukończonych przez J. S. studiów wyższych uwzględniał minimalne wymogi programowe dla studiów podyplomowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie tylko jedynie argumenty podniesione przez skarżącego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż w niej podniesione. Przesłanki nadania osobie fizycznej licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami zostały określone w art. 187 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że powyższą licencję nadaje się osobie która: 1) posiada pełną zdolność do czynności prawnych; 2) nie była karana za przestępstwa przeciwko mieniu, dokumentom, za przestępstwa gospodarcze, za fałszowanie pieniędzy, papierów wartościowych, znaków urzędowych, za składanie fałszywych zeznań oraz za przestępstwa skarbowe; 3) posiada wyższe wykształcenie; 4) ukończyła studia podyplomowe w zakresie zarządzania nieruchomościami; 5) odbyła praktykę zawodową w zakresie zarządzania nieruchomościami. Ust. 2 i 2a tego artykułu stanowią, że obowiązek ukończenia studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami, nie dotyczy osoby mającej ukończone studia wyższe, których program uwzględnia co najmniej minimalne wymogi programowe dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami. Natomiast stwierdzenie, że program studiów wyższych uwzględnia minimalne wymogi programowe dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami następuje na podstawie zaświadczenia uczelni. Minister Budownictwa w załączniku do komunikatu z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia minimalnych wymogów programowych dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami ustalił minimum programowe dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami. Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę w pełni podzielił stanowisko organu, że od dnia 1 stycznia 2008 r. tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) , którą to ustawą zniesiono egzaminy dla kandydatów na zarządców nieruchomości i zastąpiono je postępowaniem kwalifikacyjnym, w którym Państwowa Komisja Kwalifikacyjna ocenia spełnienie przesłanek uprawniających do nadania licencji zawodowej wyłącznie na podstawie dokumentów złożonych przez kandydata wraz z wnioskiem o nadanie licencji. Ukończone przez kandydata studia wyższe muszą uwzględniać minima programowe o których mowa w art. 196 powyższej ustawy (potwierdza to zaświadczenie uczelni będące podstawą do orzekania od daty przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną) niezależnie od terminu ich rozpoczęcia i ukończenia. Kiedy bowiem studia wyższe nie spełniają powyższego wymogu koniecznym jest do przyznania licencji zawodowej ukończenie przez kandydata studiów podyplomowych w odpowiednim ustalonym przez ministra do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej zakresie. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że zarzuty skargi są bezzasadne. Minister Infrastruktury prowadząc postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] października 2010 r. w oparciu o znany mu wówczas materiał dokumentacyjny orzekł prawidłowo i nie naruszył obowiązującego prawa. Jednak istotnym w przedmiotowej sprawie jest to, że zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego i konsekwentnie do tego winno być ukształtowane postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza więc stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia. Konieczne jest , aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję w sprawie postępowania dowodowego umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (v. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. Beck 2005, str. 96-97). Zatem organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Postępowanie dowodowe organu II instancji winno więc prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą (art. 7 kpa), oraz ponownego wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia w tym celu całego materiału dowodowego, tj. dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów (art. 77 § 1 kpa). Należy też wskazać, iż ustalając fakty mające znaczenie dla sprawy organ obowiązany jest rozważyć także wnioski strony (art. 78 kpa). W wyroku z 29 września 1997 r. (sygn. akt I SA/Wr 700/79) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż "Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji". Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 kpa. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy – okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z dnia 11 lipca 2001 r. ( sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje (...) kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany. Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta z powodu naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Z zebranego materiału dowodowego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy wynika bowiem, że skarżący J. S. w dniu [...] czerwca 2010 r. ukończył studia podyplomowe, a więc jeszcze przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej jak i zaskarżonej decyzji. Powyższe ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy, ponieważ w sposób istotny wpływa na uprawnienie do nadania skarżącemu licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Organ po wniesieniu przez J. S. skargi do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu wiedzę tę już posiadał (zaświadczenie z dnia [...].01.2011 r.) i ze względu na jej wpływ na wynik sprawy powinien zdaniem Sądu skorzystać z art. 132 kpa, czego nie uczynił. Natomiast nadal konsekwentnie w odpowiedzi na skargę podtrzymywał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pomijając zupełnie to, że sytuacja skarżącego uległa diametralnej zmianie i że w zaistniałej sytuacji (ukończenie odpowiednich studiów podyplomowych) spełnia on wszystkie wymogi określone w art. 187 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawniające go do otrzymania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. W takiej bowiem sytuacji wszelkie rozważania dotyczące spełnienia wymogów programowych przez studia, które ukończył skarżący stają się bezprzedmiotowe i nieistotne. Sąd podkreśla, że organ odwoławczy winien dostrzec zmianę stanu faktycznego, która po dostarczeniu przez skarżącego zaświadczenia o ukończeniu właściwych studiów podyplomowych nastąpiła w przedmiotowej sprawie, a o której organ dowiedział się już w dniu [...].01.2011 r., a więc jeszcze przed złożeniem skargi za pośrednictwem tego organu przez J.S. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe stanowisko Sądu i jeszcze raz dokona analizy całego zgromadzonego i uzupełnionego przez skarżącego materiału dowodowego, kierując się przy tym dyspozycją art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.