I SA/Wa 2224/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania I. M. – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy I. z dnia [...] września 2017r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2017r. I. M. zwrócił się do Wójta Gminy I. o przyznanie świadczenia wychowawczego na drugie dziecko w rodzinie – E. M., oświadczając, iż rodzina wnioskodawcy składa się z czterech osób: wnioskodawcy, córki E. M. (urodzonej [...] grudnia 2004r.), syna W. M. (urodzonego [...] grudnia 1999r.) i żony D. S. Wójt Gminy I. decyzją z dnia [...] września 2017r., nr [...] przyznał I. M. świadczenie wychowawcze na dziecko-E. M. (drugie dziecko w rodzinie) na okres od 1 października 2017r. do 31 grudnia 2017r. w wysokości 500 zł miesięcznie. Świadczenie wychowawcze zostało przyznane do dnia [...] grudnia 2017r., tj. do uzyskania przez pierwsze dziecko wnioskodawcy, W. M., pełnoletności. Odwołanie od ww. decyzji Wójta Gminy I. z dnia [...] września 2017r. wniósł I. M. W uzasadnieniu odwołania skarżący stwierdził, że decyzja Wójta Gminy I. została wydana z rażącym naruszeniem art. 4 ust. 2 i 3, art. 18 w zw. z art. 2 pkt 2, 14 i 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez ich rażące naruszenie i błędne zastosowanie, skutkiem czego prawo do świadczenia wychowawczego zostało przyznane skarżącemu jedynie na okres do dnia 31 grudnia 2017r. Ponadto wskazano, że w rodzinie skarżącego kryterium dochodu na osobę w rodzinie nie jest spełnione, dlatego skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego wyłącznie na drugie dziecko - córkę E. - której zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje do dnia osiągnięcia przez nią 18 lat, czyli do grudnia 2022r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania I. M. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy I. z dnia [...] września 2017r. W uzasadnieniu wskazano, że syn wnioskodawcy W. M. w dniu [...] grudnia 20I7r. ukończy 18 lat. Po ukończeniu 18 roku życia W. M. w świetle definicji ustawowej z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195, z późn.zm., zwanej dalej "ustawą") nie będzie "pierwszym dzieckiem'". Z art. 2 pkt 14 ustawy jednoznacznie wynika, że najstarsze dziecko w rodzinie posiada status "pierwszego dziecka'" do ukończenia 18 roku życia, a zatem z dniem ukończenia przez syna wnioskodawcy 18 lat, córka E. M. stanie się pierwszym dzieckiem w rodzinie i aby mogła otrzymywać świadczenie wychowawcze, rodzina wnioskodawcy musiałaby spełnić kryterium dochodowe (którego jak przyznaje wnioskodawca w odwołaniu nie spełnia). Podkreślono również, że wskazanie przez ustawodawcę w art. 2 pkt. 16 ustawy, iż do członków rodziny wlicza się m.in. małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, nie oznacza, że dzieci takie uznać można za pierwsze dzieci w rodzinie w rozumieniu ustawy. Nie wynika to z porównania brzmienia art. 2 pkt. 14 ustawy z art. 2 pkt 16 ustawy, ani z brzmienia art. 5 ust. 2, 3 i 4 ustawy, której celem jest pomoc państwa w wychowaniu dzieci do 18 roku życia. Dzieci powyżej 18 roku życia, o których mowa w art. 2 ust. 16 nie są nigdy dziećmi, na które przysługuje świadczenie wychowawcze i nie są też "pierwszymi dziećmi w rodzinie" w rozumieniu ustawy. Natomiast są uwzględniane jako członkowie rodziny w sytuacji ustalania dochodu rodziny i dochodu na osobę w rodzinie. W ocenie Kolegium przedstawiona przez skarżącego w uzasadnieniu odwołania wykładnia przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, sprowadzająca się do stwierdzenia, że pomimo uzyskania pełnoletności przez syna wnioskodawcy, świadczenie wychowawcze przysługuje na córkę, jako drugie dziecko w rodzinie, do ukończenia przez nią 18 roku życia jest nieprawidłowa. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2017 r. wniósł I. M. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie art. 4 ust. 2 i 3. art. 18 ust. 1 ustawy w związku z art. 2 pkt 2, 14 i 16 przez ich rażące naruszenie i błędne zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji, skutkiem czego prawo do świadczenia wychowawczego przyznawanego na podstawie Ustawy zostało przyznane skarżącemu jedynie na okres do dnia 31 grudnia 2017r. W związku z powyższym skarżący wniósł o: - zmianę zaskarżonej decyzji Kolegium i przyznanie prawa do świadczenia na okres wynikający z art. 18 ust. 1 ustawy to jest na okres do 30 września 2018r. a w razie nieuwzględnienia tego wniosku - o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż decyzja Kolegium jest rażąco sprzeczna z prawem i bezpodstawnie pozbawia skarżącego prawa do świadczenia po dniu 31 grudnia 2017r. Ustawa określa prawo do świadczenia w sposób prosty i przejrzysty. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy prawo do otrzymywania świadczenia przysługuje na dziecko (czyli każde dziecko) do czasu ukończenia przez to dziecko 18 roku życia (art. 4 ust. 3 Ustawy). Zgodnie z art.2 pkt 5 ustawy dzieckiem w rozumieniu ustawy jest "dziecko własne, dziecko małżonka, dziecko przysposobione oraz dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, lub dziecko znajdujące się pod opieką prawną". Dzieckiem, które stanowi podstawę do uzyskania prawa do świadczenia jest córka skarżącego – E., drugie, młodsze dziecko w rodzinie. Zdaniem skarżącego w ustawie brak jest przepisu, który kształtowałby inaczej prawo do otrzymywania świadczenia. Co więcej, ustawa zawiera art. 8, który wprost określa przypadki, w których świadczenie nie przysługuje. Nie ma w nim przypadku ustania prawa do świadczenia uzyskiwanego z tytułu posiadania drugiego dziecka z chwilą ukończenia przez pierwsze dziecko 18 lat. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej zwanej p.p.s.a. - (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego orzeczenia zgodnie ze wskazanymi normami, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż wniesiona skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy I. przyznającą świadczenie wychowawcze na E. M. na okres od 1 października 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. Powodem przyznania świadczenie na taki okres było uzyskanie pełnoletności przez pierwsze dziecko w rodzinie tj. W. M. w dniu [...] grudnia 2017 r. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 11 lutego 2016 r." W myśl art. 4 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (ust. 1). Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka (ust. 2). Świadczenie wychowawcze przysługuje ww. osobom do dnia ukończenia przez dziecko 18. roku życia (ust. 3). Ponadto z art. 5 ust. 1 ustawy wynika, że świadczenie wychowawcze przysługuje uprawnionym osobom w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Zasadą jest przy tym, że przedmiotowe świadczenie na drugie i każde kolejne dziecko w rodzinie (do dnia ukończenia przez nie 18. roku życia) przysługuje niezależnie od wysokości dochodu rodziny. Przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko uwarunkowane jest natomiast zachowaniem kryterium dochodowego. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 16, rodzina w rozumieniu ustawy oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy, ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego albo opiekuna prawnego dziecka. Zgodnie z art. 18 ust. 1, prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 października do dnia 30 września roku następnego. Z kolei definicja "pierwszego dziecka", do której odwołuje się art. 5 ust. 3 i 4 ustawy, została sformułowana w art. 2 pkt 14. W myśl tego przepisu pierwsze dziecko to jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18. roku życia; w przypadku dzieci urodzonych tego samego dnia, miesiąca i roku, będących najstarszymi dziećmi w rodzinie w wieku do ukończenia 18. roku życia, pierwsze dziecko oznacza jedno z tych dzieci wskazane przez osobę, o której mowa w art. 4 ust. 2. Autor skargi wywodzi, że decyzja Kolegium jest rażąco sprzeczna z prawem i bezpodstawnie pozbawia go prawa do świadczenia na córkę po dniu 31 grudnia 2017 r., mimo że ustawa w sposób jasny i przejrzysty określa prawa do świadczenia. Zgodnie z art. 4 ust. 2 i 3 ustawy prawo do otrzymywania świadczenia przysługuje na dziecko (czyli każde dziecko) do czasu ukończenia przez to dziecko 18 roku życia. w ustawie brak jest przepisu, który kształtowałby inaczej prawo do otrzymywania świadczenia. Co więcej, ustawa zawiera art. 8, który wprost określa przypadki, w których świadczenie nie przysługuje, a w tym przepisie nie ma przypadku ustania prawa do świadczenia uzyskanego z tytułu posiadania drugiego dziecka z chwilą ukończenia przez pierwsze dziecko 18 lat. Zdaniem skarżącego, to świadczenie, zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy, przysługuje do dnia osiągnięcia przez dziecko 18 lat tj. do grudnia 2022 r. Takie stanowisko należy uznać za nieuprawnione. W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym pozostaje, że E. M. jest drugim w kolejności dzieckiem w rodzinie skarżącego. Mając jednak na względzie, że starsze dziecko I. M. - syn W. M., w dniu [...] grudnia 2017 r. ukończył 18 lat, organy orzekające w sprawie - odwołując się do dyspozycji art. 2 pkt 14 ustawy – uznały od tego momentu E. M. za pierwsze dziecko w rodzinie. Tym samym od tego momentu, stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy, przyznanie świadczenia wychowawczego uwarunkowane jest zachowaniem przez rodzinę skarżącego określonego w tym przepisie kryterium dochodowego. Należy również zauważyć, że prawo doświadczenia wychowawczego przyznaje się na okres świadczeniowy obejmujący okres od 1 października do 30 września roku następnego. Zatem w momencie złożenia wniosku na dany okres świadczeniowy, badane są od nowa przesłanki uprawniające do przyznania świadczenia wychowawczego w tym np. czy dziecko jest pierwszym dzieckiem w rodzinie czy też kolejnym. Gdyby przyjąć natomiast interpretację ustawy wskazaną w skardze, organ nie mógłby badać czy ziściły się przesłanki wskazane w ustawie, uprawniające do przyznania świadczenia na kolejny okres, a jego aktywność byłaby ograniczona jedynie do zbadania czy dziecko nie ukończyło 18 lat. Jeszcze raz należy podkreślić, że z akt sprawy w sposób bezsporny wynika, że skarżący posiada dwoje dzieci: syna W. , który w dacie składania wniosku o świadczenie wychowawcze nie miał ukończonych 18 lat, natomiast kończył 18 lat 15 grudnia 2017 r., oraz córkę E. urodzoną w 2004 r. Tym samym zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy syn W. był pierwszym dzieckiem do ukończenia przez niego 18 lat tj. do [...] grudnia 2017 r., natomiast po tej dacie pierwszym dzieckiem w rodzinie staje się córka E., jest ona bowiem najstarszym dzieckiem, które nie ukończyło 18 roku życia. Z przepisu art. 2 pkt 14 ustawy wynika bowiem, że ustawodawca odszedł od powszechnego rozumienia tego terminu i jako pierwsze dziecko uznał nie tylko jedyne dziecko, ale również dziecko najstarsze w rodzinie do ukończenia 18 roku życia. Z analizy ww. przepisów wynika natomiast, że na pierwsze dziecko świadczenie wychowawcze może być ono przyznane tylko wówczas, gdy kryterium dochodowe nie przekracza kwoty 800 zł. Z kolei art. 4 ust. 2 powołanej ustawy stanowi, że świadczenie wychowawcze przysługuje ojcu, matce, opiekunowi faktycznego dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Ust. 3 tegoż przepisu stanowi , że świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2 do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Ten ostatni przepis określa wiek dziecka, do którego przysługuje świadczenie, ale tylko tym dzieciom, które zgodnie z art. 2 pkt 14 nie są pierwszymi dziećmi albo zgodnie z art. 5 ust. 3 spełniają kryterium dochodowe. Zatem z wykładnią przepisów, przedstawioną przez skarżącego nie sposób się zgodzić. Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 47 i nast.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2002, s. 230). Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02. OTK-A 2002/7/91). A zatem wykładnia gramatyczna może, powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami. We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych). Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w jednej ustawie), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. Tym samym należało uznać, że przyjęte przez organ rozumienie m.in. art. 2 pkt 14 w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy, uwzględnia niewątpliwie wykładnię celowościową ustawy (vide również uzasadnienie projektu do ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - Sejm RP VIII kadencji, Nr druku: 216). Ustawodawca w uzasadnieniu projektu do ustawy zwrócił uwagę, że świadczenie wychowawcze na drugie i każde kolejne dziecko przysługiwać będzie bez względu na osiągany przez rodzinę dochód. Natomiast świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko przysługiwać będzie wówczas, gdy dochód rodziny nie przekroczy kwoty 800 zł na osobę w rodzinie, a w przypadku gdy w rodzinie znajduje się dziecko niepełnosprawne ( kwoty 1200 zł. Powyższa konstrukcja przepisów oddaje pośredni cel całej regulacji, którym jest potrzeba wsparcia głównie rodzin z dwojgiem lub większą liczbą dzieci. Rodziny posiadające na utrzymaniu jedynie jedno dziecko są w większości zdolne do poniesienia ciężaru ekonomicznego związanego z jego wychowaniem i wykształceniem, zaś rozszerzenie zakresu świadczenia wychowawczego również na te rodziny wiązałoby się z nadmiernym obciążeniem budżetu państwa ze względu na liczbę potencjalnych beneficjentów. Rezultaty wykładni celowościowej (art. 2 pkt 14 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2, i art. 5 ust. 1 i art. 8 ust. 3 ) przemawiają –zdaniem sądu- za taką wykładnią przepisów ustawy, jak zaprezentowana powyżej. Reasumując stwierdzić należy, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie zasadnie uznały E. M. za "pierwsze dziecko" w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy od końca 2017 r., a w konsekwencji słusznie uznały o przyznaniu na jej rzecz świadczenia wychowawczego do momentu uzyskania pełnoletności przez jej brata W. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.