I SA/Wa 2226/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] odmówił M. S. potwierdzenia prawa do rekompensaty w [...] części z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP przez M. K. W uzasadnieniu organ wskazał, że M. S. posiada prawo do [...] części rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP przez M. K.. Natomiast co do pozostałej [...] części prawa do rekompensaty, Wojewoda wskazał, że spadkobierczyni właścicielki nieruchomości pozostawionej tj. J. G., po której następczynią jest M. G., nigdy nie wystąpiła z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Ponadto wskazał, że ani znajdujący się w aktach testament J. G. , ani kserokopia oświadczenia woli z dnia 12 listopada 2009 r. nie spełniają wymogów formalnych zastrzeżonych dla wskazania osoby uprawnionej z tytułu potwierdzenia prawa do rekompensaty. Minister Skarbu Państwa po rozpatrzeniu odwołania M. S. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Wojewody [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Minister oceniając prawidłowość decyzji Wojewody [...] wskazał, że strona wystąpiła o rekompensatę wnioskiem z dnia [...] lutego 1990 r. W stanie prawnym obowiązującym na dzień składania wniosku przepis art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywał legitymacje łączną do dochodzenia rekompensaty. Tak więc w przedmiotowej sprawie obowiązkiem organu administracji publicznej było zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu pozostałym spadkobiercom właściciela (M. K.) pozostawionego mienia tj. J. G. i M> K.. Z akt nie wynika, aby takie czynności zostały podjęte przez organy prowadzące postępowanie w sprawie. Uwzględniają wynikające z postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku następstwo prawne po M. K. organ I instancji winien umożliwić udział w prowadzonym postępowaniu S. K. oraz M. S.. Minister zobowiązał Wojewodę [...] w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy do oceny skutków prawnych wniosku złożonego w 1990 r. mając na względzie obowiązującą wówczas legitymację łączną i wynikające z postanowień spadkowych następstwo prawne. Decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2013 r. stała się przedmiotem skargi M. s. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 138 par. 2 kpa poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zamiast uchylenia decyzji organu i instancji i orzeczenie co do istoty sprawy. M/. S. wniosła o uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...]lipca 2013 r. i orzeczenie co do istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie . Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę zważył, co następuje. W związku ze sformułowanym w skardze wnioskiem strony o orzeczenie przez sąd co do istoty sprawy w przedmiocie złożonego wniosku o rekompensatę wyjaśnić na wstępie należy, że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego , o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kreowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron. Kontrola ta sprowadza się do oceny, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Badając pod wskazanym kątem zaskarżoną decyzję należy uznać, że skarga nie jest zasadna. Z tego względu podlegała oddaleniu. Na wstępie wskazania wymaga, że zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa jest decyzją kasacyjną powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a.). Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W doktrynie podkreśla się, że dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., uzależniona jest od wystąpienia łącznie dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (v. B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2012, str. 523). W niniejszej sprawie Minister Skarbu Państwa uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia z uwagi na nienależyte rozważenie materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie spełnienia przesłanek określonych w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), tj. przesłanki dotyczącej zachowania terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty przez Józefę Głowacką oraz brak udziału w postępowaniu S. K. Rozstrzygnięcie Ministra Skarbu Państwa jest w tym zakresie prawidłowe i korzystne dla strony, stąd też Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że nie mogły one stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji, jak żądała w skardze M. S. Decyzja Wojewody [...] wydana została w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do [...] części rekompensaty za mienie pozostawione przez M. K. w S. tj. poza obecnymi granicami RP. Zdaniem sądu za prawidłowe należy uznać stanowisko Ministra Skarbu dotyczące konsekwencji złożenia wniosku z dnia 14 lutego 1990 przez M . S. o przyznanie ekwiwalentu za mienie pozostawione przez M. K. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek ten został złożony w czasie obowiązywania art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu z października 1990 r. (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), którego odpowiednikiem w tekście jednolitym z 1991 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) był art. 81 ust. 4. Z przepisu tego wynikało, że w razie śmierci właściciela mienia nieruchomego pozostawionego za granicą uprawnienia wynikające z ust. 1 (do zaliczenia na poczet ceny nabycia nieruchomości lub opłaty za użytkowanie wieczyste – obecnie prawo do rekompensaty) przysługują łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione. Fakt łącznego przysługiwania uprawnień wszystkim spadkobiercom właściciela mienia nieruchomego pozostawionego za granicą, wynikający z art. 88 ust. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. należy – zdaniem Sądu – odczytywać w ten sposób, że wszyscy spadkobiercy uzyskiwali status strony postępowania, jeśli z wnioskiem o "zaliczenie" wartości pozostawionego mienia na poczet ceny nabycia nieruchomości lub opłaty za użytkowanie wieczyste wystąpił choćby jeden ze spadkobierców. Ówczesny łączny charakter "prawa zaliczenia" nie pozwalał na rozdzielne (jak to jest możliwe obecnie) przyznanie uprawnień, poza sytuacją wskazania niektórych spadkobierców przez innych. Ma to zasadnicze znaczenie z punktu widzenia art. 27 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (DZ. U. z 2005 r.) Przepis ten stanowi, że: "Postępowania w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów", a z kolei: "Ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o prawie do zaliczania wartości nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., należy przez to rozumieć prawo do rekompensaty, o którym mowa w niniejszej ustawie" (art. 26 ustawy z 2005 r.). Z tego wynika, że po wejściu w życie ustawy z 2005 r. nie było konieczności występowania z kolejnym (odrębnym) wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty, a postępowania w tym przedmiocie wszczęte i niezakończone "przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów". W ocenie sądu nie uchyla to reguły, że stronami postępowania w dalszym ciągu pozostają wszyscy spadkobiercy właściciela pozostawionego mienia nieruchomego, jeśli postępowanie zostało wszczęte pod rządami art. 88 ust. 4 (art. 81 ust. 4) ustawy z 29 kwietnia 1985 r. A jeśli tak, to nie mają oni obowiązku składania osobnych wniosków w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r. - skoro już stronami postępowania stali się wcześniej. Raz nabytego statusu strony postępowania nie można bowiem utracić bez utraty interesu prawnego lub bez wyraźnego przepisu ustawy, respektującego zachowanie praw słusznie nabytych (w tym wypadku praw procesowych, wynikających ze wszczęcia postępowania). Reasumując, w całości należy podzielić pogląd podzielić pogląd Ministra Skarbu Państwa o konieczności udziału w postępowaniu aktualnych spadkobierców M. K. tj. M. S. i S. K. Takie naruszenie przepisów postępowania nie mogło być konwalidowane w postępowaniu odwoławczym, gdyż oznaczałoby to w istocie, że zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy, zostałyby dokonane przez organ II instancji. To zaś mogłoby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), gwarantującej stronom prawo do dwukrotnego rozpatrzenia ich sprawy. Przemawiało to za zasadnością uchylenia przez Ministra Skarbu Państwa decyzji Wojewody [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W świetle powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja mieści się w granicach zakreślonych w art. 138 § 2 kpa, a przy ocenie materiału dowodowego, w części w jakiej odnosi się ona do ustalenia stron postępowania, organ odwoławczy nie naruszył zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów skargi w kwestii dokonania oceny prawidłowości decyzji organu I instancji, stwierdzić należy, iż orzekając w oparciu o dyspozycję art. 138 § 2 kpa, organ II instancji powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji. Nie może też przesądzać treści rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ o treści rozstrzygnięcia po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia decyduje wyłącznie organ I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy.Zauważyć też należy, że przyczyny dla których organ odwoławczy przyjął za konieczne skorzystanie z możliwości art. 138 § 2 kpa, znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji i trafne jest ustalenie, że dostrzeżone błędy proceduralne nakazywały przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. ), orzekł jak w sentencji wyroku.