I SA/Wa 223/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Administracji i Cyfryzacji, po rozpatrzeniu wniosku M. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r. nr [...], w części stwierdzającej nabycie przez Gminę K. własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki oznaczone aktualnie nr [...],[...],[...] (powstałe w wyniku podziału działki nr [...]), działki nr [...] i [...] (powstałe z podziału działki nr [...]) i [...] opisane w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1991 r. nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę K. m.in. własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...],[...]. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części stwierdzającej nabycie przez Gminę K. własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki oznaczone aktualnie nr [...],[...],[...] (powstałe w wyniku podziału działki nr [...]), działki nr [...] i [...] (powstałe z podziału działki nr [...]) i [...] opisane w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. M. P. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (wyrażonej w art. 16 k.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy – co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania – lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, iż organ administracji publicznej, orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo wydania jej z naruszeniem prawa, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach sprawy. Rozpoznając sprawę w omawianym trybie organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie 27 maja 1990 r. Organ w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji powinien zbadać, czy w związku z wydaniem decyzji objętej kontrolą wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały w powyższym przepisie wyliczone wyczerpująco, zatem nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniajaco. W sytuacji braku wystąpienia jednej z powyższych przesłanek, bądź też w sytuacji wystąpienia jednej z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a, organ zobowiązany jest odmówić stwierdzenia nieważności decyzji objętej kontrolą. W ocenie organu analiza zgromadzonej dokumentacji wskazuje, iż przy wydawaniu kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r. nie zaszła żadna z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a przesłanek, skutkujących koniecznością orzeczenia nieważności decyzji, zaś orzeczenie co do istoty nastąpiło w zgodzie z postanowieniami przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – przepisy wprowadzające (...). Odnosząc się zaś do zarzutu zastosowania przepisu art. 46 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe , organ wskazał, że z treści dawnej księgi wieczystej [...] wynika , że Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego [...] z dnia [...] sierpnia 1946 r. , a w dalszej części dawnej KW został powołany art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 24 sierpnia 1945 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych ( gruntowych ) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej , nie zaś art. 27 dekretu z dnia 6 grudnia 1946 r. o przekazywaniu przez państwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska. Ponadto Minister Administracji i Cyfryzacji podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2012 r. dotyczące dowodu w postaci pisma Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Oddział w K. z dnia [...] lipca 1947 r. Wobec powyższego, zdaniem organu brak jest podstaw do uwzględnienia przedmiotowego wniosku dotyczącego żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej we wskazanym zakresie . M. P. wniosła skargę na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] listopada 2013 r. Zaskarżając tę decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji poprzedzającej z dnia [...] listopada 2012 r. , skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 158 §1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., 2) naruszenie zasad ochrony praw słusznie nabytych wyinterpretowanych przez Trybunał Konstytucyjny z zasady państwa prawnego ( art. 2 Konstytucji RP); 3) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie i powtórzył stanowisko prezentowane w sprawie administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r., w części dotyczącej działek aktualnie oznaczonych nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] wystąpiła M. P., kwestionując tytuł własności Skarbu Państwa do nich i powołując się na to, że przedmiotowe działki nie stanowiły własności Skarbu Państwa , gdyż na podstawie pisma Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z dnia [...] lipca 1947 r. zostały przydzielone spadkodawcom wnioskodawczyni. Kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa i właściwa gmina, a postępowanie to dotyczy przeniesienia własności nieruchomości ze Skarbu Państwa na własność gminy z dniem 27 maja 1990 r. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Znaczenie ma zatem stan prawny nieruchomości istniejący w dniu, z którym ustawa wiąże powstanie skutku prawnego w postaci przejścia własności mienia ze Skarbu Państwa na gminę, tj. 27 maja 1990 r. Skarżąca kwestionuje tytuł własności Skarbu Państwa w tym dniu do działek gruntu oznaczonych aktualnie nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] , twierdząc, że m.in. jej w tej dacie przysługiwało prawo własności do tej nieruchomości. Jednakże skarżąca nie przedstawiła dokumentu potwierdzającego jej tytuł własności do przedmiotowych działek. Podstawowym zatem zagadnieniem, które miało znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, była ocena pisma Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Powiatowy Oddział w K. z dnia [...] lipca 1947 r., na przysługiwanie prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. Z kolei podkreślić należy, że sporna nieruchomość miała (i ma nadal) urządzoną księgę wieczystą. Z treści zamkniętej księgi wieczystej [...] nr [...] wynika, że w dziale drugim księgi – jako właściciel nieruchomości – wpisany był Skarb Państwa Polskiego na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego [...] z dnia [...] sierpnia 1946r. Obecnie- wobec zamknięcia księgi wieczystej [...] nr [...]- do księgi wieczystej nr KW [...] jest wpisana Gmina K. , natomiast poprzednio – był wpisany Skarb Państwa. Podkreślenia wymaga, że organy administracji publicznej nie są uprawnione do prowadzenia postępowania administracyjnego, którego istotą będzie rozstrzygnięcie sporu o prawo własności nieruchomości. Tego rodzaju spór, z mocy art. 1 kodeksu postępowania cywilnego, stanowi bowiem sprawę cywilną, do której rozpoznania uprawniony jest wyłącznie sąd cywilny (art. 2 k.p.c.). Zatem, ponieważ komunalizacja mienia jest możliwa tylko w stosunku do mienia (pierwotnie) państwowego, to by wykazać rażące naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające przy wydawaniu decyzji komunalizacyjnej, skarżąca winna udowodnić, że mienie to nie stanowiło własności Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. Skarżąca musi więc wykazać, że wpis prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej, prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, nie był prawidłowy. Zgodnie bowiem z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2000 r., w systemie obowiązującego prawa dokonanie wpisu w księdze wieczystej nie pociąga za sobą samo przez się zmiany stanu prawnego nieruchomości. Stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.) tylko domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Jest to domniemanie iuris tantum i, jako takie, może być obalone przez przeciwstawienie mu dowodu przeciwnego. (sygn. akt CKN 179/99). Dopiero zatem w postępowaniu dotyczącym obalenia wpisu do księgi wieczystej może być badane prawo skarżącej do skomunalizowanych działek wynikające z pisma Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Powiatowy Oddział w [...] z dnia [...] lipca 1947 r. Bezsporne zaś jest to, że do tej pory nie toczyło się powództwo przed sądem powszechnym dotyczące wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej jako właściciela działek gruntu oznaczonych aktualnie nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] . W rezultacie Sąd uznał, że organy badające w trybie nieważnościowym orzeczenie komunalizacyjne postąpiły prawidłowo, bowiem skarżąca nie wykazała, że przysługiwał jej tytuł własności do ww. działek na datę 27 maja 1990 r. Natomiast -co wymaga jeszcze raz podkreślenia- nie jest przedmiotem postępowania nieważnościowego rozstrzyganie komu na datę 27 maja 1990 r. przysługiwał tytuł własności – Skarbowi Państwa, czy też wnioskującemu o stwierdzenie nieważności decyzji. Rozstrzyganie sporów o własność należy do właściwość sądów powszechnych. Odnośnie zarzutu dotyczącego sprzeczności w ustaleniach organu dotyczących tego samego stanu faktycznego i w konsekwencji nie przyznania skarżącej rekompensaty za tzw. mienie zabużańskie , pozostawione przez spadkodawców skarżącej w L. ,w dawnym województwie [...] to – zdaniem sądu- nie może on zostać również uwzględniony . Każde z postępowań tj. będące przedmiotem niniejszej oceny postępowanie nieważnościowe oraz postępowanie dotyczące przyznania prawa do rekompensaty z tzw. mienie zabużańskie cechuje zupełna odrębność i nie zachodzi miedzy nimi jakakolwiek zależność Zatem ustalenia( nawet sprzeczne) poczynione przez organ administracji winny być zwalczane w każdym postępowaniu odrębnie. Z tych względów orzeczono jak w wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.