I SA/Wa 2230/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz E. W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - gminną, ul. [...], położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...] k.m. nr [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału KERG nr [...], jako działka nr [...] o pow. [...] ha, wydzielonej z parceli nr [...], ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], stanowiącej w dacie [...] grudnia 1998 r. własność E.W. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Prezydent Miasta [...] wnioskiem z 5 marca 2014 r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności ww. nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] na podstawie art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...], prawa własności ww. nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obr. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. E.W. wniósł odwołanie od decyzji z [...] czerwca 2017 r. zarzucając jej naruszenie art. 73 ust. 1 i art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. polegające na uznaniu, że przedmiotowa nieruchomość 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu Gminy [...] i była zajęta pod drogę publiczną oraz stanowi drogę gminną od 1 stycznia 1998 r. Ponadto zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym w szczególności brak dokonania oględzin na przedmiotowej nieruchomości, a tym samym niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego. Odwołujący wskazał, że organ nie przeprowadził w sprawie oględzin i nie przesłuchał świadków, a dokonując rozstrzygnięcia oparł się wyłącznie na dokumentach sporządzonych przez stronę postępowania. Od kilkudziesięciu lat na działce nr [...] znajduje się ogrodzenie betonowe działki [...]. Ponadto zachodzi sprzeczność ustaleń poczynionych w uzasadnieniu przez organ pierwszej instancji z załączoną do decyzji mapą z projektem podziału. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] listopada 2017 r. [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że przedmiotowa działka nr [...] o pow. [...] ha stanowiła zarówno w dniu [...] grudnia 1998 r. jak i obecnie własność E.W. Nie stanowiła zatem własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Podstawą prawną zaliczenia ul. [...] do kategorii dróg publicznych jest uchwała nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1987 r w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Zajętość działki nr [...] pod drogę publiczną potwierdza, znajdująca się w aktach sprawy mapa z projektem podziału, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], sporządzona przez geodetę uprawnionego S.K. Na powyższym dokumencie znajduje się również adnotacja podpisana przez Naczelnika Wydziału Mienia – J.G., wskazująca, że działka ta była zajęta pod drogę również w dniu [...] grudnia 1998 r. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy, J.G. posiada uprawnienia geodezyjne m.in. w zakresie rozgraniczeń i podziałów nieruchomości oraz sporządzania dokumentacji do celów prawnych. Tym samym uznać należy, że dokumentacja zgromadzona przez Wojewodę [...] potwierdza zajętość działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r. Mapa do celów prawnych sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę. Władztwo publicznoprawne potwierdza, znajdująca się w aktach sprawy metryka drogi ulicy [...], założona w 1982 r., z której wynika, że w powyższej dacie ulica była wyposażona w przewody i urządzenia uliczne: wodociąg, linię elektryczną, a także posiadała powierzchniowe odwodnienie ulicy. Jednocześnie Prezydent Miasta [...], w oświadczeniu z [...] marca 2014 r. potwierdził, że działka nr [...], znajdująca się w granicach pasa drogowego ul. [...], była w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Gminy [...], które polegało na faktycznym utrzymywaniu w należytym stanie technicznym ul. [...] poprzez remonty drogi, prowadzenie robót konserwacyjnych i porządkowych oraz odśnieżanie. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w stosunku do działki nr [...] zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. E.W. wniósł skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2017 r., zarzucając jej naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego - art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że sam fakt sporządzenia w 2013 r. przez geodetę uprawnionego S.K. projektu podziału z adnotacją podpisaną przez Naczelnika Wydziału Mienia – J.G., wskazującą, że przedmiotowa działka była zajęta pod drogę publiczną również w dniu [...] grudnia 1998 r. pozwala na przyjęcie zajętości działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu nakazuje przyjąć, że zajętość działki pod drogę publiczną stanowi element obiektywny i materialnie istniejący na przedmiotowej działce według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r., 2) przepisów prawa procesowego - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji: a) przyjęcie, że na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowana jest jezdnia wraz z poboczami, zatoki, ciągi dla pieszych, rowy odwadniające i pasy izolacyjne, podczas gdy w stanie faktycznym istniejącym zarówno na dzień [...] grudnia 1998 r. jak i obecnie na ww. działce żadne z urządzeń wchodzących w skład pasa drogi zlokalizowane nie jest; b) nieprzeprowadzenia oględzin przedmiotowej działki i oparcie się wyłącznie na oświadczeniach Naczelnika Wydziału Mienia i Prezydenta Miasta [...], pomimo kwestionowania przez skarżącego istnienia urządzeń pasa drogowego na ww. nieruchomości oraz nieobecności osób sporządzających oświadczenia na ww. nieruchomości, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że ww. działka wg stanu na dzień [...] grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną; c) uznanie, że dokumentacja zgromadzona przez Wojewodę [...] potwierdza zajętość działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r. podczas gdy oświadczenie Naczelnika Wydziału Mienia J.G. oraz Prezydenta Miasta [...] stanowi wyłącznie oświadczenie osoby posiadającej uprawnienia geodezyjne w zakresie rozgraniczeń i podziałów nieruchomości oraz sporządzania dokumentacji do celów prawnych, a ww. osoba nie posiada kompetencji oraz wiedzy w zakresie ustalania stanu faktycznego na nieruchomości zarówno na dzień [...] grudnia 1998 r. jak i na chwilę obecną. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r., względnie z ostrożności procesowej o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2017 r. i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, nadto o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane bez dogłębnego i prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa zatem normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty do tej pory niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stają się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Celem powyższego unormowania była regulacja zastanych stanów faktycznych. Regulacja ta dotyczy zatem terenów zajętych przed dniem wejścia w życie ustawy z 13 października 1998 r. z przeznaczeniem na drogi publiczne i jako takich funkcjonujących w dniu 31 grudnia 1998 r. Zajęcie terenu i wybudowanie drogi publicznej stworzyło bowiem w takiej sytuacji nieodwracalny stan faktyczny. Powołany art. 73 ust. 1 ustawy określa przesłanki warunkujące nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów, to jest: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie tą nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości we wspomnianej dacie. Przy tym, powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. Bezsporne jest, że 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Bezsporne jest również, że ulica [...] została zaliczona w 1987 r. do kategorii dróg gminny oraz lokalnych miejskich i z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną. Wskazać należy, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy, w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, determinowany jest zajęciem tej nieruchomości, we wskazanej w przepisie dacie pod urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, a więc spełniającego definicję pasa drogowego (art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1995 r. o drogach publicznych). O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Rozpoznając sprawę organy obu instancji jako dowody w sprawie, mające świadczyć o tym, że przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład pasa drogowego ul. [...], powołały stanowiącą dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a. mapę z projektem podziału, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzoną przez geodetę uprawnionego, na której znajduje się adnotacja podpisana przez Naczelnika Wydziału Mienia – J.G. (posiadającego uprawnienia geodezyjne) wskazującą, że przedmiotowa działka była zajęta pod drogę również w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz oświadczenie Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2014 r., który wskazał, że przedmiotowa nieruchomość w dacie 31 grudnia 1998 r. położona była w granicach pasa drogi publicznej gminnej – ulica [...]. W pierwszej kolejności zaznaczyć wymaga, że powołane oświadczenie pochodziło od jednej ze stron postępowania, wobec czego powinno być poddane gruntownej analizie, także w kontekście pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie. Jeżeli zaś chodzi o ww. mapę z projektem podziału, to zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. jako dokument urzędowy stanowi ona dowód tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone. Przepisy k.p.a. nie wyłączają jednak możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego (art. 76 § 3 k.p.a.). W realiach przedmiotowej sprawy, E.W. w odwołaniu zarzucił organowi pierwszej instancji brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym szczególności brak dokonania oględzin na przedmiotowej nieruchomości, a tym samym niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego. Odwołujący wskazał, że organ nie przeprowadził w sprawie oględzin i nie przesłuchał świadków, a dokonując rozstrzygnięcia oparł się wyłącznie na dokumentach sporządzonych przez stronę postępowania. Wskazał ponadto, że od kilkudziesięciu lat na działce nr [...] znajduje się ogrodzenie betonowe działki nr [...]. Odwołujący zakwestionował więc treść dokumentu urzędowego w postaci mapy geodezyjnej oraz wskazał na konieczność przeprowadzenia dowodu z oględzin i przesłuchania świadków. Wskazał ponadto na sprzeczność ustaleń poczynionych w uzasadnieniu przez organ pierwszej instancji z załączoną do decyzji mapą z projektem podziału. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jak wynika z akt sprawy organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r., iż sporna działka nie pozostawała we władaniu Gminy [...] i nie została zajęta pod drogę publiczną, gdyż od kilkudziesięciu lat znajduje się na niej ogrodzenie betonowe działki nr [...] oraz twierdzeń odnośnie zasadności przeprowadzenia oględzin nieruchomości i przesłuchania świadków, w celu ustalenia czy sporna działka we wskazanej dacie była zajęta pod drogę publiczną. Pominięcie dowodów powołanych przez skarżącego pozbawiało go możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego przeciwko urzędowemu dokumentowi w postaci mapy geodezyjnej. Niepełny materiał dowodowy zgromadzony w sprawie powinien być dla organów rozpoznających sprawę asumptem do podjęcia dalszych działań w celu jego poszerzenia. Wobec jednoznacznego stanowiska skarżącego zawartego w złożonym przez niego odwołaniu brak było w ocenie Sądu uzasadnionych przyczyn do zaniechania przeprowadzenia wnioskowanego przez niego dowodu z oględzin nieruchomości, a wobec braku innych dowodów na podnoszone przez niego okoliczności, należało ten dowód uznać za przydatny dla rozpoznania sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekający stanął na stanowisku, że kwestia zajętości i władania przedmiotowej nieruchomości, pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. wymaga wyjaśnienia i uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego. Powyższe oznacza brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ przed wydaniem rozstrzygnięcia i brak właściwego udokumentowania istnienia wszystkich koniecznych, ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Oznacza to, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, które to naruszenie ma bezpośrednie znaczenie dla prawidłowego określenia zakresu możliwości pozbawienia skarżącego posiadanego przez niego i konstytucyjnie chronionego prawa własności przedmiotowej działki. Wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z brzmienia tego przepisu wynika, że przez pojęcie dowodu należy rozumieć także inne dowody niewymienione wyraźnie w tym przepisie. Art. 75 § 1 nie zawiera zatem zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu dowodowym, lecz jest to jedynie wyliczenie przykładowe. W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu, powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych środków dowodowych, również wskazanych przez stronę skarżącą. Oznacza to konieczność przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości oraz, o ile organ uzna to za konieczne, również dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków, na okoliczność zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. i władztwa publicznego. Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, na podstawie dokonanych ustaleń organ będzie mógł skonfrontować ustalony stan faktyczny z treścią przywołanego wyżej art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i ocenić możliwość jego zastosowania. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) orzekł, jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).