I SA/Wa 2234/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Referent stażysta Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. . na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania M. L., decyzją z [...] października 2018 r. nr [...], w pkt 1 uchyliło decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w części, w której przyznano M. L. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem J. L. w kwocie 1.477 zł miesięcznie na okres od [...] lipca 2018 r. do [...] maja 2022 r. i w tym zakresie przyznało M. L. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem J. L. w kwocie 1.477 zł miesięcznie na okres od [...] lipca 2018 r. do [...] września 2018 r.; w pkt 2 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w pozostałym zakresie. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. [...] lipca 2018 r. M. L. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką J. L. legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. Prezydent [...] odmówił M. L. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem J. L. na okres od [...] marca 2018 r. do [...] lipca 2018 r. oraz przyznał M. L. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji innej pracy zarobkowej z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem J. L. w kwocie 1.477 zł miesięcznie na okres od [...] lipca 2018 r. do [...] maja 2022 r. Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta [...] wniosła M. L. Odwołująca wskazała, że ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od [...] lipca 2018 r., ponieważ do [...] czerwca 2018 r. osiągała dochody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2018 r. nr [...], w pkt 1 uchyliło decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w części, w której przyznano M. L. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem J. L. w kwocie 1.477 zł miesięcznie na okres od [...] lipca 2018 r. do [...] maja 2022 r. i w tym zakresie przyznało M. L. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem J. L. w kwocie 1.477 zł miesięcznie na okres od [...] lipca 2018 r. do [...] września 2018 r.; w pkt 2 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.)- dalej zwanej "ustawą". Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zatem w toku postępowania administracyjnego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organ powinien ustalić, czy strona występująca z żądaniem przyznania jej tego świadczenia znajduje się w takiej sytuacji życiowej i rodzinnej, że gdyby nie sprawowała opieki nad chorym dzieckiem, a zostałaby jej zaoferowana praca, to byłaby gotowa do jej podjęcia. Organ powinien ustalić, czy osoba opiekująca się niepełnosprawnym dzieckiem, w sytuacji gdyby nie sprawowała tej opieki, byłaby w gotowości do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ odwoławczy ustalił, że małoletnia córka M. L., J. L. legitymuje się ostatecznym orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym [...] kwietnia 2018 r. przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], stwierdzającym, że J. L. zaliczono do osób niepełnosprawnych do [...] maja 2022 r.; niepełnosprawność datuje się od czwartego roku życia. W orzeczeniu zawarte jest wskazanie o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Do akt sprawy dołączono świadectwo pracy z [...] lipca 2018 r. potwierdzające zatrudnienie M. L. w firmie "[...]" Sp. z o. o. do [...] czerwca 2018 r. oraz wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej (CEIDG) o zawieszeniu [...] czerwca 2018 r. wykonywania indywidualnej działalności gospodarczej przez M. L. wraz z oświadczeniem M. L. z [...] lipca 2018 r. o zawieszeniu działalności gospodarczej [...] czerwca 2018 r. na okres dwóch lat, a następnie wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej (CEIDG) o zaprzestaniu wykonywania indywidualnej działalności gospodarczej przez M. L. [...] lipca 2018 r. i wykreśleniu [...] lipca 2018 r. wpisu z rejestru. Zgodnie z art 24 ust. 1 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art 15, art. 15a, art, 15b, art. 16, art. 17 i art 17 c (a zatem wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego nie przyznaje się na okres zasiłkowy). Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2). Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (art 24 ust. 2a). Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4 ustawy). Organ odwoławczy zauważył, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony [...] lipca 2018 r., a zatem w okresie trzech miesięcy od dnia wydania ([...] kwietnia 2018 r.) orzeczenia o niepełnosprawności dziecka. Wobec tego organ rozpatrując wniosek winien był uwzględnić okres, począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności (czyli od marca 2018 r.). W tym okresie do [...] czerwca 2018 r. wnioskodawczyni była zatrudniona na podstawie umowy o pracę oraz do [...] lipca 2018 r. prowadziła własną działalność gospodarczą. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wymagane przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy uprawniające do przyznania świadczenia w okresie od [...] marca 2018 r. do [...] lipca 2018 r. W związku z czym odnoszenie się do art. 17 ust. 5 ustawy i rozpatrywanie przesłanek negatywnych nie było już konieczne, natomiast w okresie od [...] lipca 2018 r. do [...] maja 2022 r. przesłanki pozytywne zostały spełnione, dlatego zasadne było w tym okresie przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Niezależnie od powyższego SKO w [...] zauważyło, że pismem z [...] października 2018 r. M. L. poinformowała organ, że od [...] października 2018 r. podjęła zatrudnienie i tym samym utraciła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad córką J. L. W tym stanie rzeczy zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r. w części, w której przyznano M. L. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem J. L. w kwocie 1.477 zł miesięcznie na okres od [...] lipca 2018 r. do [...] maja 2022 r. i w tym zakresie przyznanie M. L. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem J. L. w kwocie 1.477 zł miesięcznie na okres od [...] lipca 2018 r. do [...] września 2018 r. oraz utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r. w pozostałym zakresie. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2018 r. M. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 § 1 w zw. z art. 8 § 1 kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia przez SKO w [...] stanu faktycznego sprawy, wyrażające się w bezkrytycznym podtrzymaniu stanowiska organu l instancji i nieodniesieniu się w jakimkolwiek stopniu do zgłaszanych w toku postępowania przez skarżącą uwag i wątpliwości, co do prawidłowości ustalonego przez organ stanu faktycznego, jak też nie wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję, pomimo ciążącego na organie ustawowego obowiązku w tym zakresie; 2) naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie przez organ ll instancji w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w tym nieodniesienie się w jakimkolwiek zakresie do przytoczonych przez skarżącą orzeczeń sądów administracyjnych, wskazujących na odmienne, aniżeli przyjęte przez organ ll instancji, rozumienie "rezygnacji przez świadczeniobiorcę z zatrudnienia", które judykatura łączy również z zawieszeniem działalności gospodarczej i jej faktycznym nieprowadzeniem, a nie wyłącznie z całkowitym jej wykreśleniem z właściwego rejestru; 3) rażące naruszenie art. 139 kpa poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się poprzez orzeczenie przez organ z mocą wsteczną o okresie, w jakim skarżącej przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy stan sprawy nie uprawniał organu do orzeczenia na niekorzyść strony, jako ze nie zostały spełnione przesłanki art. 32 ust. 1 ustawy; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą w konsekwencji do niewłaściwego zastosowania ww. przepisu do stanu faktycznego sprawy poprzez uznanie, że skarżącej przysługiwał zasiłek dopiero od momentu wykreślenia skarżącej z rejestru działalności CEIDG, tj. od [...] lipca 2018 r. podczas, gdy przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji przez świadczeniobiorcę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami określonymi w ww. przepisie w omawianym przypadku zaistniała, jako że skarżąca zawiesiła działalność gospodarczą [...] czerwca 2018 r. i od tego momentu nie wykonywała jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Wobec tego skarżąca wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z powodu wskazanych naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Sąd zauważa, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce - jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest brak spełnienia przez M. L. przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 ustawy, dotyczącej rezygnacji z zatrudnienia lub inne pracy zarobkowej w związku koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Przyjęta przez organy obu instancji interpretacja powyższego przepisu w zakresie tej przesłanki - zdaniem Sądu - była nieprawidłowa. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Definicja pracy zarobkowej zawarta jest w art. 3 pkt 22 ustawy. Przepis ten przewiduje, że zatrudnienie lub inna praca zarobkowa - oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest zatem rezygnacją z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy (a nie rezygnacją z samego pozostawania w stosunku pracy) lub innych stosunków prawnych bez konieczności rozwiązania stosunku pracy (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1683/10). Uznać zatem należało, że zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej jest tożsame z rezygnacją z pracy zarobkowej, o jakiej wspomina art. 17 ust. 1 ustawy. Sąd zauważa, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646 ze zm.) w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej. Zawieszenie działalności gospodarczej można zatem uznać jako faktyczną rezygnację z jej wykonywania (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1596/12). W przedmiotowej sprawie skarżąca M. L., składając wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką J. L., załączyła oświadczenie z [...] lipca 2018 r. o zawieszeniu [...] czerwca 2018 r. działalności gospodarczej na okres 2 lat. Przy piśmie z [...] lipca 2018 r. skarżąca złożyła wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, z którego wynika, że od [...] czerwca 2018 r. zawiesiła prowadzenie działalności gospodarczej, wykazując tym samym - zdaniem Sądu - rezygnację z zatrudnienia. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za miesiąc lipiec 2018 r. (pkt 1 decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r.) była nieuzasadniona. Zatem Sąd uznał, że rozpoznając sprawę Prezydent [...] wydał decyzję z [...]sierpnia 2018 r. z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], orzekając w pkt 2 swej decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, w zakresie dotyczącym pkt 1 decyzji pierwszoinstancyjnej, naruszyło wskazane wyżej przepisy prawa materialnego, a dodatkowo w ten sam sposób art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Poza tym rację ma skarżąca twierdząc, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 swej decyzji, nie miało podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 kpa, co do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r. Organ odwoławczy pominął to, że M. L. w odwołaniu z [...] września 2018 r. wyraźnie wskazała, że odwołuje się od rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r., które było dla niej niekorzystne. W tej sytuacji rozpoznanie przez SKO w [...] sprawy w postępowaniu odwoławczym w szerszym zakresie, niż to wynika z zakresu zaskarżenia wskazanego w odwołaniu M. L. stanowiło naruszenie prawa materialnego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przez co decyzja SKO w [...] z [...] października 2018 r., w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 tej decyzji, również była wadliwa. W ponownie prowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ponownie rozpozna odwołanie M. L., z uwzględnieniem wykładni przepisów prawa materialnego przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu. Organ odwoławczy weźmie pod uwagę to, że w piśmie z [...] października 2018 r. M. L. sprecyzowała odwołanie wskazując, że zakres zaskarżenia rozstrzygnięcia z pkt 1 decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r. obejmuje odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na okres od [...] lipca 2018 r. do [...] lipca 2018 r. Pismo to organ I instancji otrzymał [...] października 2018 r. Jeżeli natomiast chodzi o podnoszoną w skardze kwestię zmiany sytuacji osobistej M. L., wynikłej z podjęcia zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, o której to okoliczności skarżąca poinformowała Prezydenta [...], w trybie art. 25 ust. 1 ustawy, pismem z [...] października 2018 r., które organ I instancji otrzymał [...] października 2018 r., Sąd zwraca uwagę, że w tym zakresie Prezydent [...] ma do dyspozycji tryb weryfikacji decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 32 ust. 1 ustawy. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że M. L. zwróciła się do Prezydenta [...] o uchylenie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 decyzji z [...] sierpnia 2018 r., w części dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od października 2018 r., z uwagi na podjęcie od [...] października 2018 r. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę (oświadczenie z [...] października 2018 r.). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.