I SA/Wa 2236/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: Sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z.C., na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w [...], zajętą pod drogę publiczną – ulicę [...] oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w [...], zajętą pod drogę publiczną - ulicę [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu stwierdził, iż Z.C. nie była właścicielką przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Z.C. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] ustalił, że Z.C. wystąpiła do Starostwa Powiatu [...] o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod część ulicy [...] w dniu [...] stycznia 2001 r. Z aktu notarialnego (Rep nr [...]) z dnia [...] lutego 1959 r. wynika, iż nieruchomość rolna o pow. [...] ha w [...] części stanowiła majątek osobisty S.C., natomiast pozostałe [...] części stanowiło wspólny majątek jego i jego żony F.C.. Umową sprzedaży zawartą na podstawie niniejszego aktu notarialnego S. i F.C. sprzedali synowi swemu J.C. i Z.C. niezabudowaną działkę gruntu o obszarze [...] ha oraz udział wynoszący [...] części w zabudowanej działce gruntu obszarze [...] ha. Postanowieniem Sądu Powiatowego dla W. Wydział I Nieprocesowy z dnia [...] maja 1967 r., sygn. akt [...], spadek po S.C. zmarłym w dniu [...] lutego 1959 r. nabyli: żona F.C. w [...] części oraz dzieci F.M., F.D. i J.C. po [...] części każde, udział spadkodawcy w majątku objętym do chwili jego śmierci wspólnością ustawową odziedziczyły tylko dzieci F.M., F.D. i J.C. po [...] części każde, natomiast prawo dziedziczenia należącego do tego spadku gospodarstwa rolnego położonego w W. przy ul. [...] zachowali: żona F.C. w [...] części oraz dzieci F.M., F.D. i J.C. po [...] części każde. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. Wydział IV Cywilny z dnia [...] marca 1981 r., sygn. akt [...], spadek po F.C. nabyły z mocy ustawy dzieci córka F.M., córka F.D. i syn J.C. po 1/3 części każde z nich. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. Wydział II Cywilny z dnia [...] lutego 1996 r., sygn. akt [...], spadek po J.C. na podstawie ustawy nabyli: jego żona Z.C. oraz jego dzieci J.C. i A.C. po [...] części każdy z nich. Natomiast wchodzący w skład spadku udział w gospodarstwie rolnym na podstawie ustawy odziedziczyła jego żona Z.C. w całości. Z aktu własności ziemi sporządzonego w dniu [...] marca 1974 r. wynika, iż J.C. i Z.C. stali się z mocy samego prawa właścicielami nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonych w [...]. Z załącznika do niniejszego aktu własności ziemi wynika, iż w skład tej nieruchomości wchodzą działki: nr [...] cz. i nr [...] z obrębu [...]; nr [...] i nr [...] z obrębu [...]; nr. [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Wojewoda wskazał, że na podstawie powołanych wyżej dokumentów organ I instancji uznał, iż Z.C. nie była na dzień 31 grudnia 1998 r. właścicielką nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 i odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W ocenie Wojewody, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji. Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą", przejście nieruchomości, z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., na własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego stwierdza w decyzji deklaratoryjnej Wojewoda [...]. Ostateczna decyzja o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości stanowi jakie nieruchomości lub ich części zostały zajęte pod drogi i czy drogi te mają status dróg publicznych, kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz który z podmiotów publicznoprawnych władał tą nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. W decyzji tej niezbędne jest wskazanie właściciela nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998r., ponieważ jest to jedna z przesłanek nabycia przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Zdaniem Wojewody, skoro w takiej decyzji ustala się na dzień 31 grudnia 1998 r. właściciela nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ustaleń takich nie prowadzi się ponownie na etapie postępowania o ustalenie odszkodowania za tę nieruchomość. W ocenie Wojewody, ostateczna decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. ma zatem charakter wiążący dla organów prowadzących postępowanie w przedmiocie odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość. Ewentualnemu wzruszeniu tej decyzji służą nadzwyczajne instytucje procesowe przewidziane w postępowaniu administracyjnym, których realizacja jest możliwa w razie spełnienia przesłanek określonych w rozdziałach 12 i 13 Kpa. W niniejszej sprawie z tej możliwości nie skorzystano. Wojewoda zaznaczył, że Wojewoda [...] w ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], wskazał, iż to, że nieruchomość zajęta pod część ulicy [...] w W. stanowiła w dniu [...] grudnia 1998 r. współwłasność osób fizycznych wynika z aktu notarialnego Rep. Nr [...] z dnia [...] lutego 1959 r., postanowienia Sądu Powiatowego dla W. z dnia [...] maja 1967 r., sygn. akt [...], postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] marca 1981 r., sygn. akt [...], postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] lutego 1996 r., sygn. akt [...], oraz postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] listopada 2000 r., sygn. akt I [...]. Natomiast jako strony postępowania wskazał w rozdzielniku tej decyzji Z.C., F.D., A.M., A.C. oraz J.C.. Wojewoda wskazał również, że z wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] marca 2001 r. wynika, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w udziale [...] stanowiła współwłasność Z.C.. W konkluzji Wojewoda stwierdził, że rozstrzygnięcie Prezydenta W. narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, zobowiązujące organ administracyjny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięcia jej po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Wobec naruszenia tych przepisów postępowania, w ocenie Wojewody, należało decyzję uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto W.. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie: 1) art. 138 § 2 Kpa w zw. z art. 136 Kpa polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy organ ten nie wykazał naruszenia przez Prezydenta W. przepisów postępowania, a zakres sprawy nie wymagał dodatkowego wyjaśnienia; 3) art. 138 § 2 Kpa w zw. z art. 136 Kpa, polegające na ich niezastosowaniu i uchyleniu decyzji Prezydenta W. oraz przekazaniu jej do ponownego rozpoznania, pomimo że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony prawidłowo przez organ pierwszej instancji, co spowodowało naruszenie zasady szybkości postępowania. Skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że rozstrzygnięcie Wojewody [...] jest nieprawidłowe, gdyż narusza powołane wyżej przepisy postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie natomiast z art. 15 Kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy jest zobowiązany poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ pierwszej instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia. Organ drugiej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, może poprawić, uzupełnić, wyjaśnić i ustalić to, czego nie uczynił, lub źle to uczynił organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy może zatem zarówno korygować wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości, jednakże jego obowiązkiem jest również ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem przedmiotowym jak i podmiotowym. Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], została wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa, w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] kwietnia 2011 r., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie skarżącego, Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji wskazał w sposób lakoniczny, że naruszone zostały przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, które zobowiązują organ administracji do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięcia jej po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Wojewoda wskazał również, że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Zdaniem skarżącego, Wojewoda [...] uchylając decyzje Prezydenta W. i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przekroczył swoje uprawnienia określone w art. 138 § 2 Kpa. Organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 Kpa, jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bowiem taki sposób uzupełnienia materiału dowodowego sprzyja zasadzie szybkości postępowania, i nie powoduje zbędnego przedłużania załatwienia sprawy, a w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasady załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, wyrażonej w art. 35 Kpa. Obowiązkiem organu odwoławczego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, i w tym celu organ ten może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, stosownie do art. 136 Kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Skarżący podkreślił, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w warunkach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 Kpa. Wojewoda w przedmiotowej sprawie nie wyjaśnił na czym miałoby ewentualnie polegać naruszenie przepisów postępowania, zacytował tylko treść przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Takie uzasadnienie nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 Kpa, nie została bowiem wyjaśniona podstawa prawa uchylenia decyzji , a jedynie zacytowane przepisy. Żadne inne wady postępowania, czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przedstawione w zawartej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 73 ust. 1 i 4 ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Odszkodowanie ustala się i wypłaca na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Rację ma Wojewoda [...], że w art. 73 ust. 4 ustawy w związku z ust. 1 tego artykułu niewątpliwie, co do zasady, chodzi o właściciela nieruchomości z dnia 31 grudnia 1998 r. Jest to zasada i w sytuacjach zwykłych – najczęściej występujących - dotyczy to wprost bezpośrednio tego byłego właściciela (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 3/09). Błędne jest natomiast stanowisko Wojewody [...], że w niniejszej sprawie organ orzekający o odszkodowaniu za grunt nabyty pod drogę publiczną w trybie art. 73 ust. 1 ustawy związany jest ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej nabycie przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Uszło uwadze organu, że właściwy organ orzekający o odszkodowaniu za nieruchomość nabytą pod drogę publiczną związany jest rozstrzygnięciem zawartym w osnowie takiej decyzji. Decyzja, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy winna w rozstrzygnięciu wskazywać podmiot publicznoprawny nabywający mienie oraz przedmiot tego nabycia – nieruchomość podlegającą nabyciu lub jej część i to pod jaką konkretnie drogę publiczną została faktycznie zajęta. Odszkodowanie przysługuje z zasady właścicielowi nieruchomości według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., który złożył wniosek o odszkodowanie w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Wynika to z przepisu art. 73 ust. 4 ustawy. Wobec tego organ orzekający o odszkodowaniu musi we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy wnioskodawca jest uprawniony do odszkodowania. W tej sytuacji organ odwoławczy Wojewoda [...], zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa) - mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, stanowisko zaprezentowane przez organ pierwszej instancji, treść odwołania - winien ponownie ocenić, czy zasadny jest wniosek Z.C. o ustalenie odszkodowania za grunt oznaczony jako działka nr [...] o pow. [...] m2, nabyty przez Gminę [...] pod drogę publiczną – ul. [...] w W. Jeżeli zaś organ odwoławczy uznałby, że zgromadzone w sprawie dowody są niewystarczające winien rozważyć zastosowanie przepisu art. 136 Kpa, chyba że doszłoby do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, niewystarczające było zastosowanie przez Wojewodę [...] przepisu art. 138 § 2 Kpa ze wskazaniem naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, tylko z tego powodu, że organ pierwszej instancji nie ocenił, czy Z.C. jest uprawniona do odszkodowania w oparciu o ustalenia poczynione przez Wojewodę [...] w uzasadnieniu ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]. Błędne wobec tego było wskazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (w zakresie ustaleń poczynionych co do Z.C. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]) miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewoda [...] błędnie też związał konsekwencje w zakresie ustalenia stanu własnościowego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z informacją zawartą w wypisie z ewidencji gruntów z dnia [...] marca 2001 r., stwierdzając, że udział wynoszący [...] przypadał Z.C.. W świetle obowiązującego prawa i utrwalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych ewidencja gruntów i budynków w zakresie praw do nieruchomości pełni wyłącznie funkcję rejestrującą i jest zbiorem informacji na temat nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 z ustawą z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Ewidencja gruntów i budynków nie kształtuje stanu prawnego nieruchomości. Ewidencja nie rozstrzyga również sporów o prawa do gruntów. Wobec tego dane z ewidencji gruntów i budynków nie mogły być dla Wojewody [...] miarodajne dla oceny, czy Z.C. w dniu 31 grudnia 1998 r. była współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej w decyzji nr [...] jako działka nr [...]. Wobec tego Sąd uznał, że Wojewoda [...] błędnie przypisał istotną wagę ustaleniom zawartym w uzasadnieniu swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] oraz wypisowi z ewidencji gruntów z 2011 r., co do uprawnień własnościowych Z.C., a zupełnie pominął konieczność samodzielnego wyjaśnienia i oceny na gruncie sprawy o odszkodowanie, zasadności wniosku Z.C. o odszkodowanie. W tej sytuacji należało przyjąć, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób dokładny i wszechstronny stanu faktycznego i prawnego sprawy przez co naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] zastosuje się do oceny prawnej zaprezentowanej w niniejszym wyroku. Organ odwoławczy - mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, stanowisko zaprezentowane przez organ pierwszej instancji, treść odwołania - ponownie oceni, czy zasadny jest wniosek Z.C. o ustalenie odszkodowania za grunt oznaczony jako działka nr [...] o pow. [...] m2, nabyty przez Gminę [...] pod drogę publiczną – ul. [...] w W.. W zależności od okoliczności sprawy organ odwoławczy podejmie w sprawie dalsze czynności lub wyda stosowny akt, który uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 Ppsa orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych skarżącemu Miastu W. kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).