I SA/Wa 2237/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie asesor WSA Sławomir Antoniuk asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Kopalni [...] S.A. w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Okręgowego w K. oraz odwołania S. S., decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonych we wsi G., oznaczonych w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...]m2, stanowiące własność S. S. i stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonych we wsi G., oznaczonych jako działki nr [...] i [...] została wydana z naruszeniem prawa oraz stwierdził jej nieważność, w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie wyżej wymienionych nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r., nr [...] wywłaszczono za odszkodowaniem nieruchomości położone we wsi G., oznaczone jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [....] m2, stanowiące własność S. S. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r., w części dotyczącej wywłaszczenia tychże nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 września 2003 r,. sygn. akt I SA 2012/02 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy administracji obu instancji nie dopełniły obowiązku zebrania całego materiału dowodowego koniecznego do oceny decyzji, będącej przedmiotem postępowania nadzorczego, czym naruszyły przepisy art. 7 i 77 § 1 KPA, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r., w części dotyczącej wywłaszczenia wyżej wymienionych nieruchomości. Odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. złożyli: Prokurator Okręgowy w K. oraz S. S. Odwołujący się wskazali, iż organ wojewódzki, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r., dowolnie ocenił materiał dowodowy i w następstwie wydał inne rozstrzygnięcie niż to, które powinno zapaść na podstawie prawidłowych ustaleń. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. i stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonych we wsi G., oznaczonych jako działki nr [...] i [...] została wydana z naruszeniem prawa oraz stwierdził jej nieważność, w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie wyżej wymienionych nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał, że organ wojewódzki nie zastosował się do wskazań Sądu, co do dalszego postępowania i nie uwzględnił archiwalnych akt postępowania zakończonego wydaniem decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. Tym samym naruszył art. 7 i 77 § l KPA, poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego. Organ odwoławczy podniósł również, że wniosek o wywłaszczenie kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad [...] ha na cele inne niż budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, powinien być zatwierdzony przez wojewodę (art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. z uwzględnieniem zmian wynikających z § 1 pkt 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 maja 1974 r. w sprawie przekazania niektórych spraw z zakresu właściwości organów administracji państwowej wyższego stopnia do właściwości organów administracji państwowej niższego stopnia - Dz. U. Nr 22, poz. 131). W przedmiotowej sprawie wnioskodawca wystąpił o wywłaszczenie kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad [...] ha. Z treści wniosku wywłaszczeniowego nie wynika jednak, aby został on zatwierdzony przez wojewodę. Ze spisu załączników do wniosku nie wynika także, aby takie zatwierdzenie zostało dołączone do wniosku. Należało zatem uznać, że wnioskodawca rażąco naruszył przepis art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez nieuzyskanie zatwierdzenia wniosku przez wojewodę. Naruszenie to ma charakter rażący, gdyż działanie wnioskodawcy w sposób oczywisty naruszało dyspozycję przepisu art. 16 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Niezbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia miał potwierdzać dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistycznego-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48) ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanych następowało w drodze decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Naczelnik Gminy G. w decyzji z dnia [...] sierpnia 1982 r. wskazał decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r., nr[...], która miała potwierdzać niezbędność wywłaszczanych nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późno zm.) ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. W aktach sprawy brak jest potwierdzenia, aby inwestor wystąpił o przedłużenie terminu do wystąpienia o pozwolenie na budowę. Tym samym należy uznać, że decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r. utraciła ważność przed dniem wydania decyzji wywłaszczeniowej. Powyższe twierdzenie potwierdza fakt, że w dniu [...] sierpnia 1983 r. została wydana kolejna decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny, na podstawie której udzielono pozwolenia na budowę Kamieniołomu "[...]" w G. Tym samym należało uznać, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1982 r. rażąco narusza art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., bowiem niezbędność wywłaszczenia uzasadniono decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny, która była nieważna w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej. W skazane powyżej naruszenia art. 3 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. powodują, że wszczęcie i prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego było niedopuszczalne w świetle przepisów tej ustawy. Zatem dalsze działania organu wywłaszczeniowego w trakcie postępowania wywłaszczeniowego nie mają wpływu na ocenę legalności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 KPA organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie jednakże zaistniały nieodwracalne skutki prawne w części dotyczącej wywłaszczenia w rozumieniu art. 156 § 2 KPA, z uwagi na zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości kopalni "[...]". Tym samym nieruchomość ta została przekształcona w taki sposób, że przestała istnieć w znaczeniu prawnym. Zatem na podstawie art. 158 § 2 KPA organ naczelny obowiązany był stwierdzić, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r., w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonych we wsi G., oznaczonych w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2, została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie nie stwierdzono, aby w części dotyczącej odszkodowania zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 KPA. W dniu 23 grudnia 2004 r. Kopalnie [...] S.A. w K. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja nie powinna być także uznana za nieważną, z powodu rażącego naruszenia prawa. Jeżeli podstawą zaskarżanej decyzji ma być norma art. 156 § 1 pkt 2 KPA, to zgodnie z tym przepisem, organ administracyjny wyższego stopnia może uznać nieważność decyzji administracyjnej jeżeli została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Omawiana podstawa prawna ma zastosowanie w przypadkach popełnienia przez organ błędów natury prawnej mających charakter rażący, choć samo takie sformułowanie ma w dużej mierze charakter uznaniowy. Przyjęcie, tak jak to uczyniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury - braku dowodu jako dowodu budzi wątpliwości. Z uzasadnienia decyzji wynika bowiem, że podstawą uchylenia decyzji Wojewody [...] jest uznanie, iż w aktach sprawy brak jest potwierdzenia aby inwestor wystąpił o przedłużenie terminu do wystąpienia o pozwolenie na budowę, co miało skutkować tym, że niezbędność wywłaszczenia uzasadniono decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny, która była nieważna w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące. W tym wypadku Minister Infrastruktury nie wykazał w sposób wyraźny, że decyzja Naczelnika Gminy G. z 1982 r. narusza przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nie wiadomo bowiem, czy decyzja realizacyjna była jedynym wymaganym prawem stanowiskiem innego organu w rozumieniu art. 106 § 1 KPA i czy była ona stanowiskiem, bez którego nie było możliwe podjęcie późniejszych decyzji. Co więcej nie zostało wykazane, że tzw. decyzja realizacyjna nie istniała. Brak bowiem informacji w aktach o istnieniu lub nieistnieniu decyzji innego organu, stanowiącej wymagane prawem stanowisko tego organu w rozumieniu przepisu art. 106 § 1 KPA nie może stanowić podstawy do uznania, że stanowisko takie nie istniało, a tym bardziej do stwierdzenia w oparciu o taki wywód nieważności ostatecznej decyzji w całości lub w części, zwłaszcza, że w toku wcześniejszych postępowań, zarówno niektóre strony jak i organ administracji wielokrotnie stwierdzały brak istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dokumentów i to zarówno tych, które powinny być dostępne organowi administracji, jak i tych, które powinny mieć strony. Nie zasięgnięcie przed wydaniem decyzji wymaganego przez prawo stanowiska innego organu (art. 106 § 1 KPA) nie stanowi zresztą rażącego naruszenia prawa (art.156 § 1KPA). Poza tym organ nie mógł skutecznie powoływać się na nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA, z tego powodu, że zawarte w niej rozstrzygnięcie sprzeczne jest z ustaleniami innej decyzji administracyjnej, w tym wypadku decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA zachodzi tylko wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia wskazuje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Jeśliby nawet przyjąć, że Minister Infrastruktury w zaskarżonej decyzji uzasadnił dostatecznie zaistnienie w 1982 r. rażącego naruszenia prawa (co zdaniem strony nie nastąpiło), to należało odrzucić wniosek zawarty w odwołaniu Prokuratora Okręgowego w K., z uwagi na przedawnienie. Jeżeli od uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości upłynęło ponad 10 lat, podstawą prawną wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest norma art. 156 § 1 pkt 2 KPA. W toku postępowania nie wykazano zdaniem skarżącego, zaistnienia rażącego naruszenia prawa, a więc przyczyny wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 KPA nie mogą stanowić podstawy zaskarżonej decyzji. W sprawie powyższej dodatkowo zachodzi przesłanka skutkująca zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 KPA obligatoryjnym zawieszeniem postępowania bowiem strona, tj. S. S. zmarł w dniu [...] września 2004 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wynika, że w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy (art. 7 KPA), w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 KPA). Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 i 3 KPA). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uregulowanym w przepisach art. 156 – art. 159 KPA wskazane wyżej obowiązki procesowe ciążą również na organie rozpoznającym odwołanie od decyzji organu wyższego stopnia. W postępowaniu odwoławczym, toczącym się w tego rodzaju sprawach organ drugiej instancji przede wszystkim obowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy zgromadzony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji materiał dowodowy pozwala na wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 1 KPA, czy jednak zachodzi konieczność wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 KPA bądź czy przed wydaniem decyzji należałoby zastosować w sprawie tryb, o którym mowa w art. 136 KPA. Z treści przepisu art. 136 i art. 138 KPA wynika, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję organu wyższego stopnia w całości i orzeczenie o istocie sprawy (dokonanie oceny kwestionowanej decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 KPA i przeszkód do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 KPA) możliwe jest jedynie po uprzednim zebraniu i rozpatrzeniu w sposób wszechstronny całokształtu materiału dowodowego. Z dokumentów przekazanych Sądowi przez Ministra Infrastruktury wynika natomiast, że organ naczelny w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. rozstrzygnął merytorycznie sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r., nr [...], mimo, że w aktach sprawy brak znacznej części materiału dowodowego, dotyczącego postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] sierpnia 1982 r. W związku z powyższym Minister Infrastruktury w sposób całkowicie dowolny stwierdził, iż powyższa decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 3 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Brak w aktach sprawy wniosku o wywłaszczenie wraz z załącznikami oraz brak dokumentacji dotyczącej postępowania zakończonego decyzją Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Miejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r., nr [...], a także brak znacznej części dokumentacji dotyczącej postępowania wywłaszczeniowego uniemożliwiał dokonanie przez Ministra Infrastruktury oceny decyzji z dnia [...] sierpnia 1982 r., w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 KPA. Należy również zauważyć, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. pozostaje w sprzeczności z treścią oceny prawidłowości postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...], dokonanej przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W świetle przepisów o postępowaniu odwoławczym, zawartych w KPA nie jest bowiem możliwe wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 przy jednoczesnym ustaleniu, że organ wojewódzki nie zastosował się do wskazań Sądu, co do dalszego postępowania i nie uwzględnił archiwalnych akt postępowania zakończonego wydaniem decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r., przez co naruszył art. 7 i 77 § 1 KPA, poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego. W tego rodzaju sytuacji szczupłość materiału dowodowego dotyczącego sprawy wywłaszczeniowej (obejmującego w zasadzie akt własności ziemi z [...] września 1973 r., wyrys z rejestru pomiarowego z dnia [...] lutego 1977 r., decyzję wywłaszczeniową z dnia [...] sierpnia 1982 r., notatkę służbową z dnia [...] września 1982 r., listy wypłat nr [...]za wywłaszczony grunt oraz część dokumentów finansowo-księgowych Banku Spółdzielczego w G. dotyczących wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości) obligowała Ministra Infrastruktury do wydania decyzji kasacyjnej, w oparciu o przepis art. 138 § 2 KPA oraz sformułowania zaleceń co do sposobu i zakresu przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, zwłaszcza, że z pisma z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] oraz odwołania z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...]Prokuratora Okręgowego w K., a także z pisma Wójta Gminy G. z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] wynika, iż akta sprawy zakończonej decyzją Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. istnieją, a ich zawartość umożliwia dokonanie oceny zgodności z prawem powyższej decyzji. Dodatkowo należy zauważyć, że zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu również z tego powodu, że po wniesieniu odwołania z dnia [...] sierpnia 2004 r. zmarł S. S., na żądanie którego, wszczęte zostało postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Z przedłożonego Sądowi odpisu prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] kwietnia 2005 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku wynika, że śmierć strony postępowania administracyjnego nastąpiła w dniu [...] września 2004 r., a spadek po S. S. na podstawie ustawy nabyli: żona A. S. oraz dzieci: G. S., T. B., J. S. i F. S. Z akt sprawy wynika natomiast, że następcy prawni S. S. nie byli zawiadomieni o toczącym się postępowaniu odwoławczym. Nie został im doręczony również odpis decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. Spadkobiercy S. S. pozbawieni zostali więc czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. Zatem postępowanie to obarczone jest ciężką wadą, która stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 KPA. Biorąc pod uwagę powyższe należało stwierdzić, że Minister Infrastruktury przy rozpoznaniu sprawy naruszył przepisy art. 7, art. 77, art. 107 § 1 i 3 KPA oraz art. 138 § 1 pkt 2 KPA , a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz przepisy art. 10, art. 30 § 4 i art. 64 § 4 KPA, co daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.