I SA/Wa 2238/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 1993 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa komunalizacyjna), stwierdził nabycie przez Gminę P. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obręb [...] ark. [..] jako działki nr [...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część decyzji. 2. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody [...] wystąpił A. P. (dalej powoływany jako skarżący). 3. Minister Administracji i Cyfryzacji, po rozpatrzeniu powyższego wniosku, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody [...], wskazując że skarżący, będąc wyłącznie osobą korzystającą z nieruchomości na podstawie umowy obligacyjnej, nie przedstawił dowodów świadczących o posiadaniu tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, który dawałaby mu interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. 4. Skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. 5. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wykazał żadnych nowych, istotnych dla sprawy okoliczności, mogących podważyć stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2012 r. Organ wskazał, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, ponieważ postępowanie dotyczy wprost interesu prawnego tych podmiotów. Wyjątkowo, w postępowaniu komunalizacyjnym może wziąć udział także inny podmiot, ale tylko wówczas, gdy wykaże, iż skomunalizowane mienie stanowiło w istocie jego własność, a zatem nie powinno ulec komunalizacji. Brak wykazania się przez taki podmiot tytułem prawnorzeczowym do mienia, będącego przedmiotem komunalizacji, wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania w trybie nadzoru (o stwierdzenie nieważności decyzji). W ocenie organu, zgromadzony materiał dowodowy nie wykazuje, że skarżący posiadał tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanych działek. Skarżący przedstawił jedynie kopię umowy najmu z dnia [...] stycznia 1987 r. pomiędzy Dyrekcją [...] a W. M., dotyczącą lokalu nr [...] położonego w P. przy ul. [...]. Minister wskazał, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczyło jednak interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego. Jak wyjaśnił organ, przymiot strony daje tylko bezpośredni własny interes, oparty o przepisy prawa materialnego. 6. Skarżący nie zgodził się z powyższym postanowieniem Ministra i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądając jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 157 § 2 w zw. z art. 61 § 1 i 2 Kpa poprzez odmowę wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji komunalizacyjnej oraz naruszenie tych przepisów poprzez odmowę zainicjowania postępowania nadzorczego na wniosek skarżącego. Skarżący wskazuje, że gdyby wadliwa decyzja komunalizacyjna nie została wydana, to mógłby skorzystać z prawa do nabycia lokalu mieszkalnego na preferencyjnych warunkach określonych w [...]. Skarżący powołuje się również na stwierdzenie nieważności innych decyzji komunalizacyjnych wydanych na rzecz Gminy P. 7. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje: 1. Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonym postanowieniu dokonał jego kontroli pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej Ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zgodnie z art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu nadzoru jest więc w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Przy tym w ogóle nie podlega sądowej kontroli odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu. Stwierdzenie przez organ braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego nie następuje w formie postanowienia, a składającemu takie żądanie nie przysługują również żadne środki procesowe zmierzające do zmuszenia organu do podjęcia żądanych przez niego działań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 1998 r., sygn. akt III SA 408/97, Monitor Podatkowy 1999/4/43). 3. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że wszczęcia postępowania nadzorczego może domagać się jedynie strona, która uczestniczyła w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją (tj. strona postępowania zwykłego) lub podmiot, który wykaże, że posiada interes prawny w domaganiu się weryfikacji decyzji (por. wyroki NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92, ONSA Nr 1, poz. 32; z dnia 15 września 2000 r. sygn. akt IV S.A. 2328/99, nie publ.). 4. Organ nadzoru prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, tzn. musi wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków. Musi więc istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania decyzji. 5. W przedmiotowej sprawie skarżący wystąpił o wszczęcie postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Jednak stroną postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jest co do zasady tylko Skarb Państwa i właściwa gmina, na którą z mocy prawa przeszła nieruchomość. Inny podmiot może w tym postępowaniu uczestniczyć, gdy wykaże, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Skarżący żądając wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności winien wykazać, iż przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że nie przedstawił jakichkolwiek dokumentów świadczących o tym, iż był czy jest właścicielem przedmiotowych działek. Przysługiwanie tytułu obligacyjnego, czy też uprawnienie do wykupu nieruchomości publicznej nie kreują w żadnym razie interesu prawnego w postępowaniu komunalizacynym. Dodatkowo trudno jest Sądowi w ogóle zrozumieć zarzut dotyczący naruszenia decyzją z dnia [...] września 1993 r. przepisów [...]. 6. Zarzuty skarżącego dotyczące treści rozstrzygnięć zapadłych w innych postępowaniach nie mają żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy. Skoro zatem skarżący nie wykazał, że jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa, to postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego jest prawidłowe. Wobec tego zarzuty skargi należy uznać za oczywiście bezzasadne. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa, orzekł jak w sentencji.