I SA/Wa 2239/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2020 nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez [...] w [...] ([...]), prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w gminie [...], obręb [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...]o pow. [...] m2, uregulowane w księdze wieczystej nr [...], działka nr [...] o pow. [...] m2, uregulowana w księdze wieczystej nr [...]i działka nr [...] o pow. [...] m2, uregulowana w księdze wieczystej nr [...] oraz nabycia prawa własności urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie. Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] wniosły [...] w [...]. Po jego rozpatrzeniu organ odwoławczy stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji przywołał treść art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r. poz. 65 ze zm. dalej u.g.n.) i wyjaśnił, że decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu [...] grudnia 1990 r. Decyzja ta nie może także naruszać praw osób trzecich. Odwołując się do zapisów odpowiednich ksiąg wieczystych, organ uznał także, że przedmiotowe działki w dniu [...] grudnia 1990 r. były własnością Skarbu Państwa. Kwestią sporną w sprawie jest natomiast to, czy poprzednikowi prawnemu skarżącej przysługiwało w dniu [...] grudnia 1990 r. prawo zarządu w stosunku do przedmiotowych działek. W tej kwestii Minister wyjaśnił, jaką formą władania jest zarząd o którym mowa w art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Omówił także sposób rozumienia tego pojęcia wynikający z treści ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Następnie organ odwoławczy omówił treść § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) i wymienił rodzaje dokumentów, na podstawie których może nastąpić stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości. W ocenie Ministra Rozwoju w okolicznościach przedmiotowej sprawy akty notarialnych umów sprzedaży z dnia [...] sierpnia 1974 r. Rep. [...] nr [...], z dnia [...] sierpnia 1974 r. Rep. [...] nr [...], z dnia [...] lipca 1975 r. Rep. [...] nr [...]i z dnia [...] października 1977 r. Rep. [...] nr [...], na podstawie których Dyrekcja [...] w [...]działając w imieniu Skarbu Państwa nabyła grunt obejmujący przedmiotowe działki nr [...] nie mogą zostać uznane za dowód jednoznacznie przesądzający o istnieniu po stronie skarżącego prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości, w rozumieniu przepisów ww. rozporządzenia z dnia [...] lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Mając na uwadze powyższe umowy sprzedaży organ stwierdził, że obowiązujący w momencie zawarcia ww. umów stan prawny nie przewidywał podstawy prawnej do nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania nieruchomości w drodze zawartej w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa umowy sprzedaży nieruchomości. Jak wynika z treści ww. umów z dnia [...] sierpnia 1974 r., z dnia [...] sierpnia 1974 r., z dnia [...] lipca 1975 r. i z dnia [...] października 1977 r. przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa od osób fizycznych w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94 ze zm.). Skutkiem tych umów było przejście własności na rzecz Skarbu Państwa natomiast przepisy tej ustawy nie przewidywały wywłaszczenia nieruchomości z jednoczesnym oddaniem jej w użytkowanie przedsiębiorstwu państwowemu. Uzyskanie przez państwowe jednostki organizacyjne jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości w dacie zawarcia umowy sprzedaży mogło nastąpić jedynie w trybie ustawy z 14 lipca 1961 r o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (D.U. 1961, poz. 159)., a więc poprzez oddanie właściwej jednostce nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej – art. 10 ustawy z 14 lipca 1961 r. Dopiero przepisy art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. wprowadziły możliwość uzyskania przez państwowe jednostki organizacyjne zarządu na podstawie m.in. umowy o nabyciu nieruchomości. Przepis art. 8 ust. 1 i 2 ww. ustawy z 29 kwietnia 1985 r. wskazywał, że nieruchomości nie stanowiące własności państwowej, organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy zawieranej na zasadach ogólnych. Natomiast nieruchomości nabyte przez państwowej jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Powołane wyżej umowy sprzedaży zostały zawarte przed dniem wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. tj. przed dniem 1 sierpnia 1985 r. Tym samym brak jest podstaw do jej stosowania powyższych przepisów w odniesieniu do wskazanych wyżej umów sprzedaży. Ponadto Minister podniósł, że organ wojewódzki pismem z dnia [...] marca 2018 r. wezwał wnioskodawcę do przedłożenia dokumentu wskazanego w § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] lutego 1998 r. potwierdzającego prawo zarządu do przedmiotowego gruntu, jednakże wnioskodawca w odpowiedzi na ww. pismo z dnia [...] marca 2018 r. nie przedłożył w wyznaczonym terminie stosownego dokumentu potwierdzającego przekazanie przedmiotowego gruntu w zarząd. Również do odwołania z dnia [...] czerwca 2020 r. odwołujący nie załączył dokumentów potwierdzających przekazanie przedmiotowego gruntu w zarząd. W ocenie organu odwoławczego żaden ze zgromadzonych w niniejszej sprawie dowodów nie potwierdził, aby przedmiotowy grunt w dniu [...] grudnia 1990 r. znajdował się w zarządzie [...] w [...]. Zatem brak było podstaw do stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez [...] w [...], prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...], uregulowane w księdze wieczystej nr [...], działka nr [...], uregulowana [...] w księdze wieczystej nr [...] i działka nr [...], uregulowana w księdze wieczystej nr [...] oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie. A zatem należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...]maja 2020 r. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły [...] S. A. z siedzibą w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a. art. 7 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej; KPA) poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. b. art. 77 § 1 KPA oraz art. 80 KPA w zw. z art. 75 § 1 ab initio KPA poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.; dalej jako u.g.n.) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż [...] nie nabyły z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego Nieruchomości, ze względu na nieprzysługiwanie [...] prawa zarządu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Podstawę prawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowił art. 200 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z powołanym przepisem, o stwierdzenie nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali mogą ubiegać się te państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie. W sprawie pozostaje bezsporne, że według stanu na dzień [...] grudnia 1990 r. przedmiotowy grunt stanowił własność Skarbu Państwa. Spór dotyczy natomiast tego, czy dokumenty przedłożone przez skarżącą spółkę potwierdzają spełnienie przez jej poprzednika prawnego posiadania prawa zarządu do tego gruntu w dniu [...] grudnia 1990 r. Wyjaśnić trzeba, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę, z nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy, tj. 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tej dacie określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r., Nr 79, poz. 464), przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości. W kwestii sposobu dokumentowania prawa zarządu zasadnicze znaczenie mają przepisy rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. W § 4 ust. 1 tego rozporządzenia ustawodawca wymienił dokumenty wskazujące na istnienie prawa zarządu, którymi mogą być: decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd; decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeśli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; umowa między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawarta za zgodą organu; umowa zawarta w formie aktu notarialnego przed dniem [...] lutego 1989 r., przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa; odpis księgi wieczystej stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; uchwała, zarządzenie lub decyzja wydana w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości; protokół przekazania nieruchomości sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., a także umowa o przekazaniu nieruchomości lub protokół przekazania nieruchomości sporządzone przed [...] października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Ponadto, zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa w ust. 1, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. Z kolei w myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Analizując akta sprawy w kontekście przywołanych wyżej przepisów, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju i poprzedzająca ją decyzja Wojewody nie naruszają prawa. Należy zgodzić się z organami obu instancji, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego [...] w [...] do przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu uwłaszczeniowym, mimo wezwania, skarżąca Spółka nie wylegitymowała się w stosunku do przedmiotowego gruntu jednym z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Ma to w niniejszej sprawie decydujące znaczenie, gdyż o zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy samo przeznaczenie gruntu lub jego wykorzystywanie. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 ( publik. CBOSA). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów przyjął, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)." W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, aby dysponowała takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji administracyjnej, czy w formie umowy. Dla potwierdzenia swoich praw do nieruchomości stanowiącej działki nr [...] skarżąca spółka powołuje się na umowy sprzedaży nieruchomości z dnia [...] sierpnia 1974 r. , z dnia [...] sierpnia 1974 r., z dnia [...] lipca 1975 r. i z dnia [...] października 1977 r. na podstawie których Dyrekcja [...] w [...], działając w imieniu Skarbu Państwa nabyła powyższe działki na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Umowy te nie dowodzą jednak istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przedsiębiorstwa państwowego, na rzecz którego została nabyta nieruchomość przez Skarb Państwa (jak ujęto to w aktach notarialnych) w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Zasadnie organy wyjaśniły, że obowiązujący w momencie zawarcia powołanej umowy stan prawny nie przewidywał podstawy prawnej do nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania nieruchomości w drodze zawartej w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa umowy sprzedaży nieruchomości. Skutkiem zawarcia umowy sprzedaży było jedynie przejście prawa własności spornej działki na rzecz Skarbu Państwa. Wyjaśnić należy, że możliwość uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną prawa zarządu w stosunku do nieruchomości państwowych w drodze umowy sprzedaży nieruchomości wprowadził dopiero przepis art. 8 ust. 1 i 3 i art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Przedstawiona przez skarżącą Spółkę umowy zostały natomiast zawarte jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. W tej sytuacji przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie mogą mieć w rozpatrywanej sprawie zastosowania. Wskazać należy, że skarżąca nie przedstawiła także na żądanie organu wojewódzkiego ani też w odwołaniu żadnego dokumentu, który potwierdzałby przekazanie przedmiotowej nieruchomości w zarząd jej poprzednikowi prawnemu. Jak już wyżej wskazano zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych (...), podstawą do stwierdzenia istnienia dotychczasowego prawa zarządu jest wykazanie się przez wnioskodawcę lub też odszukanie z urzędu przez organ co najmniej jednego z wymienionych w tym przepisie dokumentów. Natomiast, jak już wskazano uprzednio, w niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie przedstawiła, żadnego z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, które potwierdzałyby, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie czy użytkowaniu jej poprzednika prawnego. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez organy administracji art. 7, 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 75 §1 kpa. W ocenie Sądu organy administracji z urzędu podjęły wszelkie niezbędne czynności dla wyjaśnienia, czy zachowała się jakakolwiek decyzja ustanawiająca prawo zarządu dla skarżącej. Dokonały ustaleń także w pozostałym zakresie sprawy i nie ma żadnych podstaw do kwestionowania prawidłowości tych ustaleń. Przeprowadzona przez organy ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie ma cech dowolności i nie narusza zasad zawartych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjęte przez organy stanowisko zostało należycie uzasadnione poprzez wskazanie dowodów, na których oparły swoje rozstrzygnięcie, oraz przyczyn, dla których nie podzieliły podnoszonej przez skarżącą Spółkę argumentacji, wraz z wyjaśnieniem podstawy prawnej wydanych decyzji. W tej sytuacji, skoro po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie uzyskano dowodu potwierdzającego zarząd gruntem, to zarówno Wojewoda, jak i Minister trafnie wywiedli, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku uwłaszczeniowego skarżącej Spółki. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2257 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).