I SA/Wa 224/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 224/08 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania Z. M. od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] odmawiającej Z. M.l, M. S., M. R. i T. R. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (obecnie ul. [...] i ul. [...]) stanowiącej własność Skarbu Państwa, ozn. hip. "[...]", oznaczonej w ewidencji gruntów jako część działki nr [...] w obrębie [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W toku postępowania administracyjnego ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Nieruchomość gruntowa położona w W. przy ul. [...] (obecnie ul. [...] i ul. [...]) ozn. hip. "[...]", została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla W. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] października 2005 r. L. dz. [...], powyższa nieruchomość stanowiła własność T. K. R. (R.) i W. M. w równych częściach niepodzielnie na mocy aktu zdziałanego dnia [...] czerwca 1939 r., wpisanego za nr [...] na k –[...] księgi umów. Na mocy art. 1 powołanego dekretu warszawskiego grunt w/w nieruchomości przeszedł na własność gminy W., a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130), stał się własnością Skarbu Państwa. W dniu 24 maja 1949 r. wpłynął wniosek dawnych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej przedmiotowego gruntu położonego przy ul. [...], oznaczonego nr hip. [...]. Część w/w gruntu, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w trwałym zarządzie Komendy [...]. Pozostała część przedmiotowego gruntu, wchodząca w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] w obrębie [...], jest własnością Miasta W. Organ I instancji ustalił następców prawnych byłych właścicieli na podstawie złożonych do akt postępowania administracyjnego prawomocnych postanowień Sądów w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku. W myśl art. 7 powołanego dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, jego prawni następcy będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące, jak również użytkownicy gruntów oddanych w zarząd i użytkowanie na podstawie obowiązujących przepisów, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę złożyć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, a gmina winna taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowy. Organ I instancji ustalił, że przedmiotowy grunt został objęty w posiadanie przez gminę W. w dniu [...] listopada 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Wniosek dawnych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej powyższego gruntu został złożony w dniu 24 maja 1949 r., zatem z zachowaniem terminu określonego wart. 7 ust. 1 w/w dekretu. Organ I instancji ustalił, że obszar, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego W., zatwierdzony uchwałą Rady W. nr [...] z dnia [...] września 1992 r., utracił moc z dniem 1 stycznia 2004 r. Organ I instancji wskazał, że część gruntu w/w nieruchomości, wchodząca aktualnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], została oddana w użytkowanie Ministerstwu Bezpieczeństwa Publicznego na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej z czerwca 1951 r., nr [...]. Decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1990 r. nr [...] w sprawie rozdysponowania obiektów służbowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych znajdujących się na obszarze województwa stołecznego warszawskiego, obiekty służbowe położone na powyższym gruncie, zostały przeznaczone na potrzeby Komendy [...]. Decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], wygaszono trwały zarząd przysługujący Ministerstwu Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie w/w decyzji nr [...] oraz orzeczono o ustanowieniu na rzecz Komendy [...] trwałego zarządu zabudowaną nieruchomością położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], na czas nieoznaczony, z przeznaczeniem na potrzeby statutowe. Organ I instancji wskazał, że na w/w gruncie znajduje się ogrodzenie oraz zabudowania związane funkcjonalnie z nieruchomością oddaną w trwały zarząd Komendzie [...]. Organ I instancji podniósł, że zgodnie z pismem Naczelnika Wydziału Obsługi Administracyjnej Mieszkaniowej i Socjalnej Komendy [...] z dnia 10 sierpnia 2005 r., przedmiotowy grunt na podstawie w/w decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], znajduje się we władaniu Komendy [...] i wykorzystywany jest na jej potrzeby statutowe. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku z dnia 24 maja 1949 r. dawnych właścicieli hipotecznych T. K. oraz W. M., o przyznanie prawa własności czasowej gruntu nieruchomości [...], położonego przy ul. [...], zgłoszonego w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, Prezydent W. odmówił Z. M., M. S., M. R. i T. R. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (obecnie ul. [...] i ul. [...]) stanowiącej własność Skarbu Państwa, ozn. hip. "[...]", oznaczonej w ewidencji gruntów jako część działki nr [...] obrębie [...]. Organ I instancji uzasadnił swoją decyzję stanem zagospodarowania gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej uniemożliwiającym - w ocenie organu - wydanie decyzji uwzględniającej wniosek, z uwagi na niemożność wydzielenia działki hipotecznej, celem ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu. Jako przeszkodę w uwzględnieniu wniosku, organ pierwszej instancji wskazał również wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości w części na potrzeby Komendy [...], jako cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ I instancji podniósł, że Naczelnik Wydziału Planowania Miejscowego Biura Naczelnego Architekta Miasta w opinii z dnia 13 stycznia 2006 r. podkreślił, że w/w grunt znajduje się w trwałym zarządzie Komendy [...], co stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt. 7 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zwrócił uwagę na możliwość utrzymania funkcji publicznej na tym terenie w przyszłym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji wskazał, że dopuszczalność wydzielenia części gruntu w/w nieruchomości z działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] w celu oddania w użytkowanie wieczyste na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli, została negatywnie zaopiniowana w piśmie Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy [...] z dnia 1 lutego 2005 r. Zgodnie z treścią w/w pisma, projektowane działki nr [...] i [...] w obrębie [...], pochodzące z dawnej nieruchomości ozn. nr hip. [...], "nie mogą być zagospodarowane z zachowaniem ładu przestrzennego i podstawowych wymogów techniczno-budowlanych przewidzianych dla działek budowlanych" Odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2006 r. wniosła Z. M. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podniósł, że wniosek o przyznanie na gruncie nieruchomości [...] prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), zgłoszony w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r., podlega uwzględnieniu, jeżeli spełnione są łącznie przesłanki określone w przepisach art. 7 ust. 1 i 2 ww. dekretu, tj. gdy wniosek dotychczasowego właściciela gruntu, jego prawnych następców, będących w posiadaniu gruntu, lub osób prawa jego reprezentujących złożony został w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę W., oraz jeśli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela (lub jego następców prawnych) da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (w aktualnym stanie prawnym - według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Organ odwoławczy wskazał, że powinnością organu jest wyjaśnienie, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego bowiem organ administracji może odmówić przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu prawa własności czasowej wtedy, gdy sposób korzystania przez niego z tegoż gruntu nie dałby się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według obowiązującego planu zabudowania. Podniósł, że należałoby rozważyć, czy rozstrzygnięcie wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. może nastąpić, mimo iż obszar, na którym położona jest nieruchomość, nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy wskazał, że brak aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotową nieruchomość nie stanowi podstaw do zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 kpa, skoro w świetle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzenie planów zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe. Organ odwoławczy wskazał, że kwestia zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości została wyjaśniona w oparciu o opinię Naczelnika Wydziału Planowania Miejscowego Biura Naczelnego Architekta Miasta. Ustalił, że oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste następcom prawnym wnioskodawców oznaczające, iż teren ten zostanie urządzony i wykorzystany dla celów indywidualnych, byłoby sprzeczne z przeznaczeniem tej nieruchomości na cele publiczne. Zatem, odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego jest prawnie uzasadniona ze względu na wykorzystanie części gruntu przedmiotowej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [....], na cel publiczny i obecny stan jej zagospodarowania. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Z. M.. Wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wskazała, że odmowa prawa wieczystego użytkowania terenu uzasadniona przeznaczeniem nieruchomości na cele użyteczności publicznej, stanowi naruszenie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Omowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie znajduje uzasadnienia w przepisach dekretu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył ,co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się z wniosku właścicieli nieruchomości [...] położonej przy dawnej ul. [...] oznaczonej hip. "[...] (obecnie ul. [...] i [...]). Wniosek ten, jako złożony w terminie, podlegał rozpatrzeniu na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania (obecnie z planem zagospodarowania przestrzennego). Z brzmienia tegoż przepisu wynika, że dopuszczalne jest wydanie odmownej decyzji tylko w przypadku, gdy zostanie niezbicie wykazane, że korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie można pogodzić z jego przeznaczeniem ustalonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Dekret nie określa żadnych innych negatywnych przesłanek do przyznania tego prawa (zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 17 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1482/00, LEX nr 81770). Odmowę przyznania spadkobiercom dawnych właścicieli prawa użytkowania wieczystego gruntu do ww. nieruchomości Prezydent W. oparł na stwierdzeniu, że do ustanowienia prawa, w sytuacji gdy pozostałe przesłanki zawarte w dekrecie warszawskim zostały spełnione, niezbędne jest dokonanie podziału działki ewidencyjnej nr [...] i wydzielenie z niej części działki ewidencyjnej w celu oddania jej w użytkowanie wieczyste. Stwierdził jednocześnie, że podział taki nie jest jednak możliwy, gdyż został negatywnie zaopiniowany w piśmie Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy [...] z dnia 1 lutego 2005 r. Zgodnie z treścią w/w pisma, projektowane działki nr [...] i [...] w obrębie [...], pochodzące z dawnej nieruchomości ozn. nr hip. [...], "nie mogą być zagospodarowane z zachowaniem ładu przestrzennego i podstawowych wymogów techniczno-budowlanych przewidzianych dla działek budowlanych". Poza tym, zdaniem organu, na przeszkodzie w ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości stoi aktualne wykorzystanie gruntu na cel publiczny, w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdzić należy, że powyższa argumentacja, jako uzasadnienie odmowy uwzględnienia wniosku byłych właścicieli o ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy gruntu jest nie do zaakceptowania. Obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek dekretowy jest odniesienie się do obowiązującego w dacie orzekania planu zagospodarowania przestrzennego terenu, na co wielokrotnie zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny. Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu dla nieruchomości objętej wnioskiem dawnego właściciela, powodował konieczność dokonania przez organ orzekający oceny, czy w zaistniałych okolicznościach było możliwe wydanie decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Organ nie podjął próby zbadania, jakie skutki prawne wywiera brak przedmiotowego planu na rozpatrzenie wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, choć dekret ten nie określa żadnych innych negatywnych przesłanek do przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej. Jednocześnie należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty został pogląd, iż przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej samo przez się nie oznacza, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 434/97 niepublikowany). Skoro rozstrzygnięcie Prezydenta W. zostało oparte tylko i wyłącznie na przesłankach pozadekretowych, to należało uznać, iż nie odpowiada ono wymogom art. 7 ust. 2 dekretu. Stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie może zostać zaakceptowane, gdyż nie odnosi się do przesłanek z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Powyższa wada rozstrzygnięcia skutkowała koniecznością uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Oznacza to obowiązek ponownego rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu w oparciu o przesłanki z art. 7 powołanego dekretu warszawskiego. Wobec wskazanych okoliczności koniecznym jest uchylenie decyzji wydanych przez organy obu instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 lit a) i b) w związku z art. 152 oraz art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.