I SA/Wa 2243/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy z wniosku G. G. i W. G. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestniczek postępowania w sprawie ze skargi B. C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: odmówić dopuszczenia G. G. i W. G. do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestniczek postępowania. G. G. i W. G., działając na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 z dnia 13 marca 2012 r.) – zwanej dalej "Ppsa", wniosły o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestniczek postępowania w sprawie ze skargi B. C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2011 r., nr [...] utrzymującą w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] orzekającej o pozwoleniu na prowadzenie prac na terenie wpisanym do rejestru zabytków, polegających na realizacji projektu budowlanego rozbudowy budynku handlowo-usługowego, przewidzianego na działkach oznaczonych nr [...] i [...], położonych u zbiegu ulic [...] i [...] w C. W uzasadnieniu wniosków G. G. i W. G. wskazały, że są współwłaścicielkami nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], składającej się z działki gruntu oraz części wspólnych budynku - kamienicy zabytkowej wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...], które pozostały po wyodrębnieniu lokali w tej kamienicy (Kw nr [...]) oraz właścicielkami wyodrębnionych w kamienicy zabytkowej lokali: G. G. lokali nr [...] (Kw nr [...]) i nr [...] (Kw nr [...]), a W. G. lokalu nr [...] (Kw nr [...]). Wobec tego wnioskodawczynie uważają, że niniejsza sprawa dotyczy ich interesu prawnego, a zatem mogą one jako współwłaścicielki działki nr [...] i części wspólnych kamienicy zabytkowej oraz właścicielki lokali w tej kamienicy zgłosić swój udział w postępowaniu w charakterze uczestniczek na podstawie art. 33 § 2 Ppsa. Wnioskodawczynie zwróciły uwagę, że, jak napisał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] cyt.: ,, (...) w interesie prawnym B. C., jako właścicielki indywidualnie wpisanej do rejestru zabytków kamienicy zabytkowej przy ul. [...] w C., leży zgodnie z art. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zabezpieczenie i utrzymanie tego zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie". Zdaniem wnioskodawczyń, taki sam status stron przysługuje G. G. i W. G., czego dowodem są treści wyżej wskazanych ksiąg wieczystych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wnioski nie mogły być uwzględnione. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wnioskodawczynie jako współwłaścicielki nieruchomości, na której posadowiona jest kamienica wpisana do rejestru zabytków mają interes prawny, aby brać udział w sprawie sądowoadministracyjnej, w której oceniana jest legalność decyzji wydanej w sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na prowadzenie prac polegających na rozbudowie budynku handlowo-usługowego na nieruchomościach sąsiednich, który jest elementem zabytku obszarowego - historycznego układu urbanistycznego śródmieścia Miasta C. Dokonując oceny tego zagadnienia należy zacząć od tego, że przepis art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2003.162.1568 ze zm.) – zwanej dalej "uoz" wskazuje, iż opieka nad zabytkiem (w niniejszej nad częścią zabytku nieruchomego historycznego zespołu urbanistycznego,) sprawowana jest przez jego właściciela. W ramach nałożonych przez ten przepis uprawnień właściciel może prowadzić prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane przy zabytku (w niniejszej sprawie elemencie zabytku obszarowego). W sprawach w których chodzi o udzielenie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych lub innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru (art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 uoz) pozwolenie wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Z rozporządzenia Ministra Kultury (które obowiązywało w momencie wydania kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji) z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz. U. Nr 150, poz. 1579) – zwanego dalej "rozporządzeniem" wynika, że wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych zawiera m in. wskazanie zabytku, z uwzględnieniem miejsca jego położenia albo miejsca planowanych robót budowlanych, program planowanych robót budowlanych innych działań. Poza tym wojewódzki konserwator zabytków może uzależnić rozpatrzenie wniosku o udzielenie pozwolenia od przedłożenia przez wnioskodawcę dodatkowej dokumentacji, a na podstawie przedłożonej przez wnioskodawcę dodatkowej dokumentacji organ może nakazać wnioskodawcy wprowadzenie odpowiednich zmian w programie. Istotne jest też to, że pozwolenie WKZ zawiera m in. wskazanie zabytku, z uwzględnieniem miejsca jego położenia albo miejsca planowanych robót budowlanych zakres i sposób prowadzenia wskazanych w pozwoleniu robót lub innych działań, informację, że pozwolenie może być cofnięte lub zmienione w razie ujawnienia, po jego wydaniu, nowych okoliczności, które mogą mieć wpływ na zakres prowadzenia wskazanych w pozwoleniu robót innych działań. Wymaga zaznaczenia, że pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych może określać warunki, polegające na obowiązku niezwłocznego zawiadomienia WKZ o wszelkich zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia robót budowlanych. Pozwolenie to może również określać inne warunki, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku. Zdaniem Sądu, opisane wyżej regulacje prawne wskazują, że stroną postępowania o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku jest wnioskodawca, na którym ciążą określone obowiązki związane ze sporządzeniem odpowiedniej dokumentacji i stosowaniem się do zakresu robót określonych w pozwoleniu oraz (jeżeli takie będą określone) warunków z niego wynikających. Przedmiotowe pozwolenie odnosi się bowiem do osoby mającej tytuł prawny do zabytku i dotyczy robót prowadzonych przy zabytku (tej części zabytku), którym dany podmiot ma prawo dysponować. Wydaje się, że pozwolenie nie może zawierać np. warunków dotyczących działań które odnoszą się do sąsiedniej nieruchomości, czy sąsiedniego zabytku, których adresat pozwolenia nie mógłby wykonać, nie mając żadnego prawa do ingerencji w cudzą własność. Z akt sprawy nie wynika, aby pozwolenie udzielone Spółce cywilnej "[...]" (wskazany w nim zakres robót) dotyczyło kamienicy przy ul. [...]. Trzeba też mieć na uwadze, że: 1) sprawa o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wyprzedza sprawę o uzyskanie pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego (art. 36 ust. 8 uoz); 2) sprawa o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru ma charakter autonomiczny względem sprawy o uzyskanie pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. Ta pierwsza sprawa nie stanowi etapu uzgodnienia w sprawie głównej – budowlanej. Każda z tych spraw kończy się odrębną decyzją administracyjną; 3) w tej pierwszej sprawie przedmiotem oceny organu nie jest strona techniczno – budowlana planowanych robót budowlanych, ale to jaki wpływ mają zgłoszone roboty budowlane na wartości - historyczną, naukową i artystyczną zabytku (części zabytku), do którego wnioskodawca ma tytuł prawny, tj. czy proponowane przez uprawnionego roboty budowlane umożliwiają trwałe zachowanie zabytku. W przypadku zabytku obszarowego – historycznego układu urbanistycznego WKZ ocenia wpływ planowanych robót np. na historyczny schemat założenia (ulic i zabudowy), koncepcję architektoniczną układu. Ocena przez organ ochrony konserwatorskiej programu planowanych robót budowlanych nie obejmuje wpływu tych działań na poszczególne nieruchomości położone w strefie ochronnej. Z tego względu interes prawny właścicieli nieruchomości, czy zabytków sąsiednich (którzy, w przypadku prowadzenia robót budowlanych przez sąsiada obawiają się, co zrozumiałe, o stan techniczny swojego mienia) staje się aktualny dopiero na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1984 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są m.in. inwestor oraz właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. To w postępowaniu w sprawie z zakresu Prawa budowlanego na określonych uczestnikach procesu budowlanego (art. 18 ust. 1 pkt 3, art. 21 pkt 2 lit. a, art. 22 pkt 3 i 4, art. 23 pkt 1 Pr. bud.) oraz na organie administracji architektoniczno – budowlanej, czy organie nadzoru budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 3, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b Pr. bud.) ciążą określone obowiązki związane z zapewnieniem bezpieczeństwa inwestycji dla osób i mienia, w tym mienia znajdującego się w obszarze oddziaływania obiektu objętego robotami budowlanymi, a zatem właściciele nieruchomości sąsiedniej, którzy wykażą fakt oddziaływania robót na ich nieruchomość, mogą w sprawie z zakresu prawa budowlanego przedstawić swoje stanowisko odnośnie zapewnienia wymaganymi przepisami prawa warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projekcie budowlanym oraz przy wykonywaniu robót budowlanych (art. 81 ust. 1 pkt 1lit b Pr. bud.), czy domagać się wstrzymania robót budowlanych wobec możliwości powstania zagrożenia (art. 22 pkt 4 Pr. bud.). Jeżeli natomiast chodzi o ochronę w toku prac budowlanych wartości zabytkowych sąsiedniego zabytku objętego indywidualną ochroną (przedmiotowej Kamienicy), to ten obowiązek spoczywa z urzędu na organie ochrony zabytków (właściwym wojewódzkim konserwatorze zabytków), ponieważ ochrona zabytków leży w interesie społecznym (art. 3 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 91 ust.4 pkt 5 uoz). Organ ochrony zabytków ma instrumenty prawne, aby w ramach tzw. nadzoru konserwatorskiego zapobiegać niszczeniu i uszkodzeniu zabytku (Rozdział 4 uoz). Brak interesu prawnego G. G. i W. G. w sprawie o wydanie dla "[...]" S. c. pozwolenia na rozbudowę budynku handlowo – usługowego i w związku z tym w sprawie o stwierdzenie nieważności tego pozwolenia świadczy zatem i o tym, że wnioskodawczynie nie mają interesu prawnego, aby brać udział w postępowaniu sądowym w charakterze uczestniczek postępowania. Z tego względu Sąd na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 z dnia 13 marca 2012 r.) orzekł, jak w sentencji postanowienia