I SA/Wa 2244/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu prac zabezpieczających 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania R. B., decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] nakazującą R. B. przeprowadzenie doraźnych prac zabezpieczających w budynku hali postojowej dawnej zajezdni "[...]", polegających na tymczasowym przekryciu ubytków w poszyciu dachowym oraz szkleniu świetlików dachowych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] nakazał R. B. przeprowadzenie doraźnych prac zabezpieczających w budynku hali postojowej dawnej zajezdni [...] "[...]" w L., przy ul. [...], polegających na tymczasowym przekryciu ubytków w poszyciu dachowym oraz szkleniu świetlików dachowych, do czasu wykonania rekonstrukcji dachu. Termin wykonania powyższych prac określono na dzień 15 października 2011 r. i nadano powyższej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, na podstawie art. 108 § 1 Kpa. R. B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że Zespół budynków zajezdni [...] "[...]", zlokalizowany w L. przy ul. [...] został wpisany do rejestru zabytków województwa [...] pod nr rejestru [...] decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2010 r. Na podstawie powyższej decyzji ochroną konserwatorską objęto budynek administracyjno-biurowy z portiernią oraz halę główną (postojową) z przybudówkami oraz wyznaczono otoczenie zabytku w granicach działki nr [...] obręb [...]. Minister wskazał, że podstawą prawną działania organu ochrony zabytków w niniejszej sprawie był przepis art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568), stosownie do którego wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Organ zauważył, że w dniu 7 sierpnia 2011 r. doszło do pożaru budynku dawnej hali postojowej w zajezdni [...] przy ul. [...]. W wyniku zdarzenia zniszczeniu uległo deskowanie i pokrycie dachu (papa) na około 30% powierzchni dachu w północnej i północno-wschodniej części hali. Ponadto bezpośrednio pod połacią dachu uległa ugięciu stalowa konstrukcja kratownicowa dachu. Powyższy stan zachowania budynku został stwierdzony podczas oględzin, przeprowadzonych w dniu 9 sierpnia 2011 r. W notatce służbowej spisanej na okoliczność oględzin stwierdzono również, że nie ma oznak konstrukcyjnego naruszenia murów zewnętrznych i stalowych słupów wspierających konstrukcję dachu. Oględzin dokonano jedynie z zewnątrz obiektu, z uwagi na czynności prowadzone przez policję i związany z nimi zakaz wejścia do budynku. Minister podał, że nakazane zaskarżoną decyzją prace polegają na tymczasowym przykryciu ubytków w poszyciu dachu i w szkleniu świetlików dachowych i mają na celu zabezpieczenie budynku hali postojowej przed skutkami opadów atmosferycznych i ich destrukcyjnym wpływem na stan zachowania obiektu. Zdaniem organu, pozostawienie pokrycia dachowego w obecnym stanie doprowadziłoby do zalewania tynków, a tym samym do niszczenia murów i wypłukiwania zaprawy, korozji stalowych elementów konstrukcji nośnej i postępującej degradacji pozostałej części zadaszenia. Minister zaznaczył, że zakres prac wskazany w sentencji zaskarżonej decyzji, jest adekwatny do stanu zachowania obiektu i uzasadniony stwierdzonymi zniszczeniami. Minister wskazał, że wbrew obowiązkowi z art. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami właściciel nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka nr [...] obręb [...] w L.) podjął działania zmierzające do rozbiórki obiektu uszkodzonego w wyniku pożaru, bez uprzedniej oceny jego stanu technicznego i uzyskania stosownego pozwolenia konserwatorskiego. Pismem z dnia 10 sierpnia 2011 r. R. B. poinformował [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, że będzie wykonywał prace zabezpieczające i porządkowe na obiekcie, polegające na rozbiórce pozostałych elementów spalonego dachu oraz że zdemontuje inne stalowe elementy, będące pokusą kradzieży, czy pośrednio zagrażające zdrowiu i życiu. Właściciel wskazał, że prace zamierza podjąć natychmiast. W ocenie Ministra, tak określony zakres prac porządkowych jednoznacznie wskazuje, że właściciel zamierza doprowadzić do całkowitej rozbiórki dachu, w ocenie organu konserwatorskiego uszkodzonego jedynie w około 30% oraz dokonać rozbiórki stalowej konstrukcji nośnej. Okoliczność powyższa w pełni uzasadnia wydanie przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., z odstąpieniem od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, stosownie do przepisu art. 10 § 2 Kpa. Zdaniem organu, skuteczność działania konserwatorskiego w niniejszej sprawie, a tym samym zabezpieczenie obiektu przed dalszą degradacją, a w świetle pisma R. B. - nawet przed rozbiórką - zależała od szybkiego wydania nakazu zabezpieczenia obiektu. W zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków powołał się na przepis art. 10 § 2 Kpa, wskazując, że sprawa nie cierpi zwłoki, z uwagi na niepowetowaną szkodę materialną i dopełnił obowiązku utrwalenia w aktach sprawy przyczyny podjęcia decyzji z naruszeniem zasady określonej w art. 10 § 1 Kpa. Odnosząc się do argumentu strony, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 7 Kpa, gdyż nie zasięgnięto żadnej opinii biegłego z zakresu budownictwa, czy po pożarze uszkodzenie dachu i konstrukcji możliwe jest do naprawy organ wyjaśnił, że organ konserwatorski nie ma obowiązku przeprowadzania takiego dowodu. Zakres nakazanych prac został ustalony na podstawie oględzin obiektu. Powinnością organu konserwatorskiego jest, zgodnie z przepisem art. 4 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podejmowanie działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków i udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Natomiast przepis art. 49 ust. 1 stanowi instrument nadzoru konserwatorskiego, umożliwiający podejmowanie działań w sytuacjach, w których właściciel nieruchomości nie wywiązuje się z obowiązku sprawowania opieki nad zabytkiem, a stan zachowania tego zabytku wskazuje na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem. W ocenie organu odwoławczego zaskarżonej decyzji zasadnie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, zgodnie z art. 108 § 1 Kpa. Zgłoszone przez stronę w piśmie z dnia 10 sierpnia 2011 r. plany rozbiórki budynku hali uzasadniały skorzystanie z tego przepisu, z uwagi na ważny interes społeczny, jakim jest trwałe zachowanie zabytku i zabezpieczenie go przed dalszą degradacją. Ponieważ zaskarżonej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, na etapie postępowania odwoławczego nie było konieczności wyznaczenia nowego terminu wykonania prac. Od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2011 r., nr [...] R. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazał, że bez fachowego i merytorycznego zbadania stanu faktycznego sprawy skarżącemu nakazano przeszklenie świetlików, których nie ma, jak również przekrycie 1 ha otwartego dachu spalonej hali - gdzie w 70 % brak jest konstrukcji nośnej , a to co pozostało grozi zawaleniem. Skarżący zakwestionował ustalenia organu dotyczące stanu technicznego zabytku dokonane tylko na podstawie oględzin, z zewnątrz budynku. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną działania organów stanowił przepis art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z tym przepisem wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Działanie w ramach nadzoru konserwatorskiego na podstawie przepisu art. 49 ust. 1 tej ustawy ma na celu trwałe zachowanie zabytku, a nie jego zniszczenie lub uszkodzenie. W sytuacji zaś, gdy organ pierwszej instancji nakazał obciążenie konstrukcji dachu budynku hali zajezdni [...] "[...]" poprzez przekrycie ubytków w dachu i przeszklenie świetlików dachowych opierając się na inspekcji budynku (w toku których stwierdzono uszkodzenie 30 % powierzchni dachu i naruszenie stalowej konstrukcji kratownicowej dachu), a strona w odwołaniu podniosła, że oczekuje na pisemną opinię ekspertów ds. budownictwa i architektury, dotyczącą stanu technicznego zabytku, zasadnym było – mając na uwadze cel działania organu - wezwanie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego strony do przedłożenia w zakreślonym terminie opinii eksperckiej, celem zweryfikowania spostrzeżeń pracownika organu pierwszej instancji dokonanych w trakcie inspekcji (dokonanej tylko z zewnątrz obiektu). Sąd zwraca uwagę, że obowiązkiem organu jest dokładne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy (art. 7 Kpa) oraz działanie w zgodzie z zasadą zaufania obywatela do organu (art. 8 Kpa). Skoro z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji nie poczynił ustaleń w zakresie stanu technicznego częściowo spalonego budynku hali w oparciu o opinię właściwego rzeczoznawcy z listy Generalnego Konserwatora Zabytków, to zasadnym było uzyskanie sporządzonej na zlecenie strony pisemnej opinii eksperckiej. Jak wynika z przedłożonego Sądowi pisma [...] z dnia 23 grudnia 2011 r. taka opinia była już sporządzona we wrześniu 2011 r., a więc przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Zdaniem Sądu, pominięcie przy ponownej ocenie sprawy o wydanie nakazu konserwatorskiego jedynej dostępnej opinii eksperckiej świadczy o tym, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego działał z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 75 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zastrzeżenia Sądu budzi również brak odniesienia się przez organ odwoławczy do wskazanego w decyzji pierwszoinstancyjnej terminu na wykonanie prac konserwatorskich. Jak wynika z akt sprawy [...] doręczył decyzję stronie w dniu 16 sierpnia 2011 r., natomiast termin na wykonanie prac określił na 15 października 2011 r. Wymagało zatem oceny, czy termin na wykonanie prac (niespełna 2 miesiące) umożliwi wykonanie decyzji przez stronę. Nie można bowiem pominąć tego, że strona aby przystąpić do wykonania nakazanych prac musi sporządzić program prac konserwatorskich, gdzie dopiero będą wskazane terminy wykonania prac (§ 3 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 1 rozp. MKiDzN z dnia 27 lipca 2011 r. – Dz. U. Nr 165, poz. 987) oraz uzyskać pozwolenie na ich wykonanie (art. 36 ust. 1 ustawy) w ramach odrębnego postępowania administracyjnego, gdzie przysługują stronie określone środki zaskarżenia. Brak oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej w tej kwestii również świadczy o działaniu przez organ odwoławczy z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew zarzutom R. B., zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie były podstawy do zastosowania przez organ ochrony zabytków przepisu art. 10 § 2 i art. 108 § 1 Kpa. Z akt sprawy wynika bowiem, że stan obiektu po pożarze stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi – pojawiających się osób (zbieraczy złomu, dzieci), co wynika z pisma skarżącego z dnia 10 sierpnia 2011 r., czy zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa z dnia 9 sierpnia 2011 r. Z powyższego pisma skarżącego wynika też że miał on zamiar dokonać częściowej rozbiórki obiektu. W tej sytuacji, skoro podstawą do zwolnienia się przez organ od zasady zapewnienia stronie czynnego udziału na każdym etapie postępowania oraz nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności może być istniejący stan niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego, czy groźba niepowetowanej szkody materialnej lub zagrożenie dla interesu społecznego (zniszczenie zabytku), to w tym zakresie działanie organu pierwszej instancji było prawidłowe. W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wezwie stronę do przedłożenia opinii eksperckiej i przeprowadzi z niej dowód na okoliczność stanu technicznego budynku hali zajezdni [...] "[...]". Następnie Minister wyjaśni stan techniczny budynku biorąc pod uwagę całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (oględzin zabytku przez pracownika organu pierwszej instancji oraz opinii eksperckiej). Minister oceni też, czy wyznaczony przez [...] termin na wykonanie prac umożliwia wykonanie nakazu konserwatorskiego. W zależności od poczynionych ustaleń organ podejmie dalsze czynności procesowe lub wyda decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 Kpa. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.