I SA/Wa 2245/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu w dniu 7 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia 7 sierpnia 2020 r. nr DO.1.7614.20.2020.AS w przedmiocie uchylenia postanowienia zawieszającego postępowanie oddala skargę. Postanowieniem nr 1.7614.20.2020.AS z 7 sierpnia 2020r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa Minister Rozwoju (dalej jako organ/minister) uchylił postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 29 lutego 2012 r., znak GN.V.7723/D/5220/2009/ŁN zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 247 m2 i nr [...] o pow. 194 m2, obręb [...] ([...]), do czasu ustalenia właściciela przedmiotowej nieruchomości w trybie zasiedzenia. W uzasadnieniu minister przywołał art. 97 § 1 pkt 4 kpa i podał, że organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym - a o takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia 29 lutego 2012 r. znak GN.V.7723/D/5220/2009/ŁN Wojewoda Łódzki zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości (...) gdyż pełnomocnik strony (W. M.) poinformował, że do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] został złożony wniosek o zniesienie współwłasności wraz z wnioskiem o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...] o pow. 1080 m2. Uchylając ww. postanowienie o zawieszeniu postępowania wojewoda, a za nim minister, podał, że wg ustaleń aktualnie nie toczy się w tym zakresie żadne postępowanie, a to zainicjowane w 2011 r. zostało prawomocnie umorzone. Wg ministra ustały zatem przesłanki zawieszenia postępowania.  W skardze na ww. postanowienie skarżący W. M. zarzucił ministrowi: - naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których winno być oparte rozstrzygnięcie, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, to jest: z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] I Wydział Cywilny z dnia [...] marca 2020 r. [...] na okoliczność stwierdzenia faktu ustanowienia pełnomocnika z urzędu do prowadzenia sprawy o zniesienie współwłasności oraz zasiedzenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], dowodu nadania wniosku, wydruku z portalu informacyjnego Sądów Powszechnych na stwierdzenie faktu zarejestrowania sprawy o zniesienie współwłasności oraz zasiedzenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w Sądzie w dniu [...] sierpnia 2020 r. , Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Ministra Rozwoju z dnia 7 sierpnia 2020 roku (nr DO. 1.7614.20.2020.AS, id. 1134329) i utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody Łódzkiego z dnia 29 lutego 2012 r. znak GN.V.7723/D/5220/2009/ŁN. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie jest orzeczeniem o charakterze procesowym, co powoduje, że zakres kognicji Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny legalności zawieszenia postępowania i nie obejmuje oceny w kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia. Podstawę prawną zawieszenia postępowania w 2012 r. stanowił art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych czy faktycznych danej sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest w ogóle możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Przykładowo, gdy dla wydania określonej decyzji inwestycyjnej wg wiążących przepisów prawa konieczne jest uprzednie uzyskanie np. "decyzji środowiskowej". Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia tegoż "zagadnienia wstępnego" przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie decyzji o określonej treści, pozytywnej bądź negatywnej. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2108/11). W kontrolowanej sprawie taka zależność nie występuje. Orzekając w danym czasie na podstawie określonych przepisów prawa – zresztą deklaratoryjnie w stosunku do nieruchomości - organ powinien kierować się jej istniejącym stanem prawnym. W niniejszej sprawie chodzi o stan prawny nieruchomości istniejący w końcu 1998 r. Zainicjowanie przed sądem powszechnym czy to w 2011 r. czy to w 2020 r. jakiejkolwiek sprawy w tym zakresie, w szczególności np. sprawy o zniesienie współwłasności czy o zasiedzenie ww. nieruchomości będzie miało wpływ na wynik postępowania - o ile w dacie orzekania przez organ będzie w przestrzeni prawnej funkcjonowało prawomocne postanowienie w tej sprawie – o treści istotnej z punktu widzenia przedmiotu sprawy administracyjnej. Jakikolwiek ewentualny wyrok dotyczący prawa własności ww. nieruchomości, czy postanowienie o zasiedzeniu nieruchomości, wywarłby skutek dla ww. sprawy administracyjnej dopiero z datą jego prawomocności, ale samo zainicjowanie sprawy cywilnej nie ma wpływu na jej przebieg. W sytuacji gdy nieruchomość ma urządzoną księgę wieczystą organ (na zasadzie ustawowego domniemania) jest związany wpisem prawa własności w niej dokonanym, a ewentualne prawomocne stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości z dniem poprzedzającym 1 stycznia 1999 r. – byłoby podstawą do rozważenia wzruszenia decyzji administracyjnej w trybie nadzwyczajnym – a więc w ramach przewidzianej w kpa procedury wznowieniowej. Sprawa o zasiedzenie nieruchomości (czy też jej zakończenie) nie jest jednak "konieczna" do prawidłowego przeprowadzenia sprawy, nie ma zatem podstaw do wstrzymywania procedury administracyjnej. Sprawa o zasiedzenie nieruchomości nie jest tego rodzaju sprawą (w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa), bez rozstrzygnięcia której organ nie może procedować w sprawie zaistnienia przesłanek z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872). Niezależnie zatem od tego, że organ w 2020 r. ustalił, że postępowanie co do zasiedzenia nieruchomości, w związku z którym w 2012 r. zapadło postanowienie o zawieszeniu postępowania, nie toczy się od wielu lat – Sąd uznał, że w ogóle nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Bez znaczenia dla wyniku kontrolowanej sprawy są więc nowe wnioski skarżącego inicjujące postepowanie przed sądem powszechnym dotyczące nieruchomości objętej postępowaniem. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).