I SA/Wa 225/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [....] na rzecz R. M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Prezydent [...] decyzją z [...] listopada 2016 r., nr [...], skierował P. M. do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku. Kolejnym, drugim orzeczeniem z tej daty o nr [...], orzekł o umieszczeniu ww. osoby w Domu Pomocy Społecznej "[...]" przy ul. [...] w [...]. P. M. został przyjęty do tej placówki w dniu [...] grudnia 2016 r. Trzecim zaś orzeczeniem z tego dnia o nr [...], Prezydent ustalił, iż zobowiązanymi do wnoszenia opłaty za pobyt P. M. w domu pomocy społecznej będą P. M. i R. M. (syn). Od dnia zamieszkania z dochodu P. M. pobierana będzie miesięczna opłata za pobyt w wysokości 443,80 zł, zaś od R. M. - opłata w wysokości 3.604,26 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...]. Następnie R. M. wystąpił o zwolnienie go z obowiązku partycypowania w kosztach utrzymania jego ojca w domu pomocy społecznej. Po rozpoznaniu tego wniosku Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...]- działając m.in. na postawie art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769) - odmówił R. M. całkowitego zwolnienia go z opłaty ustalonej decyzją Prezydenta [...] z [...] listopada 2016 r. za pobyt P. M. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" przy ul. [...] w [...]. Organ stwierdził, że na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Zobowiązani do wnoszenia tej opłaty są w kolejności: "mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu (...) małżonek, zstępni (osoby kierowanej do domu pomocy społecznej) przed wstępnymi (...): gmina, której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej." (art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy). W myśl art. 61 ust. 2 pkt 2a ustawy, małżonek, zstępni przed wstępnymi ponoszą opłatę za pobył w domu pomocy społecznej, zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium. Prezydent [...] wskazaną decyzją z [...] listopada 2016 r. ustalił odpłatność za pobyt P. M. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w [...], zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami, a syn został zobowiązany do wnoszenia opłaty za pobyt ojca w ww. domu w wysokości 3.604,26 zł miesięcznie. Organ wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że miesięczny dochód zobowiązanego, obliczony zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, wyniósł 5.491,88 zł. Przy czym kryterium dochodowe, o jakim mowa we wskazanym powyżej przepisie wynosi 634 zł. W tych okolicznościach 300% tego kryterium stanowi kwotę 1.902 zł. Reasumując, uzyskiwany obecnie przez zobowiązanego syna dochód jest wyższy od 300% ww. kryterium o 3.589,88 zł. Następnie organ wskazał, że art. 64 ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia albo innej placówce; 2) wstępują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko. Natomiast zgodnie z art. 64a ww. ustawy osobę zobowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty na jej wniosek pod warunkiem, iż przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, iż władza rodzicielska nie została przywrócona. Prezydent podniósł, iż w powołanym art. 64 ustawodawca użył sformułowania "można zwolnić", a nie "zwalnia się". Z tego względu o uwzględnieniu wniosku strony będą decydowały zawsze także inne okoliczności związane ze sprawą. Organ ustalił, że stałe miesięczne wydatki wnioskodawcy wynoszą 2.819,58 zł, tj. opłaty czynszowe, media, ubezpieczenie, telefon, telewizja, badania lekarskie i stomatologia oraz treningi sportowe. Inne koszty w tym wyżywienie, odzież, środki czystości, wydatki na kulturę i wypoczynek określone zostały na kwotę 2.670 zł. Przy czym R. M. jest właścicielem dwóch mieszkań i współwłaścicielem samochodu osobowego. Jednocześnie ojciec wnioskodawcy nie został pozbawiony władzy rodzicielskiej - a zatem nie zachodzą przesłanki do zwolnienia z opłat, wynikające z ww. art. 64a ustawy o pomocy społecznej. Przy czym obowiązek wnoszenia opłat wynika ze stopnia pokrewieństwa, nie zaś z faktycznych więzi i relacji z ojcem. Z tej przyczyny relacje z ojcem nie zostały uwzględnione przez organ. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł R. M., kwestionując prawidłowość ustaleń poczynionych przez organ I instancji. Odwołujący się zarzucił, iż Prezydent nie uwzględnił relacji pomiędzy nim a ojcem. Ten ostatni nie tylko nie łożył środków na jego utrzymanie, gdy był on dzieckiem, ale i nie wykazywał jakiegokolwiek zainteresowania jego osobą. Ponadto odwołujący zadeklarował, iż zgodziłby się na opłacanie na rzecz ojca kwoty 1.000 zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy wskazaną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2017 r. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść przepisów dotyczących zwolnienia od ponoszenia odpłatności za pobyt osoby w domu pomocy społecznej i stwierdziło, że ustawodawca przewidział możliwość zwolnienia osoby zobowiązanej do uiszczania opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej w przypadku wystąpienia szczególnie uzasadnionych okoliczności, o których mowa w art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, zwłaszcza z wywiadu środowiskowego wynika, iż R. M. ma 36 lat, jest kawalerem i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Jest osobą aktywną zawodowo, zatrudnioną, a jego miesięczny dochód wynosi 5.941,88 zł. Mieszka w lokalu spółdzielczym własnościowym o pow. 47,9 m2 i nie ma nikogo na swoim utrzymaniu. Nie ciąży na nim również obowiązek alimentacyjny. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby cierpiał na chorobę, wymagającą systematycznego leczenia, czy też był osobą niepełnosprawną. W ocenie Kolegium nie można zatem uznać, iż w przypadku R. M. wystąpiła choćby jedna z przesłanek, o których mowa jest w art. 64 pkt 1-4 ustawy o pomocy społecznej. W przypadku odwołującego się nie wystąpiła też jakakolwiek inna uzasadniona okoliczność, która przemawiałaby za zwolnieniem z uiszczania odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. R. M. jest osobą osiągającą dochód wielokrotnie przekraczający kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Posiada ponadto tytuł prawny do dwóch lokali mieszkalnych. Jest osobą gospodarującą samotnie i nie ma innych osób na swoim utrzymaniu. Jego niezbędne miesięczne wydatki, które ponosi, nie przekraczają kwoty 2.500 zł, co stanowi nieco ponad 40% miesięcznych dochodów. W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, że okoliczność, iż odwołujący nie utrzymuje kontaktów ze swym ojcem, który się nim nie interesował, nie może zostać uwzględniona. Kolejność podmiotów obowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt osoby w domu pomocy społecznej jest uwarunkowana stopniem pokrewieństwa, nie zaś więzami emocjonalnymi. Odnosząc się zaś do zarzutu, iż ustalenie opłaty w związku z relacjami jakie w przeszłości łączyły zobowiązanego z ojcem, jest niezgodne z zasadami współżycia społecznego Kolegium wyjaśniło, że ustawodawca, inaczej niż na gruncie procedury cywilnej, nie wyposażył organu w możliwość oceny danego rozstrzygnięcia przez pryzmat zasad współżycia społecznego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie wniósł R. M. Zaskarżył on w całości wskazaną powyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz decyzję organu I instancji, wnosząc o uchylenie obu orzeczeń i przekazanie sprawy do rozpoznania przez organ I instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa: a) art. 64 w zw. z art. 64a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, przez błędną jego wykładnię i pominięcie, że organ nie tylko może zwolnić z opłaty w całości ale również w części, b) art. 7 kpa, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz bez uwzględnienia słusznych interesów strony, c) art. 8 oraz art. 11 kpa, poprzez niewyjaśnienie w sposób jasny i czytelny dla strony przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu zaskarżonej decyzji, d) art. 113 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa w związku z art. 140 kpa, poprzez brak w treści zaskarżonej decyzji jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego i faktycznego wyjaśniającego, dlaczego skoro odwołującemu odmówiono zwolnienia całkowitego, organ nie rozważył zwolnienia częściowego przewidzianego w art. 64 ustawy. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie przesłuchania P. M. oraz R. M., na okoliczność relacji między wskazanymi osobami oraz przyczyniania się P. M. do utrzymania i wychowania syna. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających w postaci przesłuchania jego oraz P. M. na okoliczność relacji łączących skarżącego z jego ojcem oraz zakresu w jakim P. M. przyczyniał się do utrzymania i wychowania syna. Uzasadnił, że spełnienie przesłanek wymienionych w pkt 1- 4 art. 64 ustawy o pomocy społecznej, nie stanowi jedynego kryterium zwolnienia całkowitego z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Użycie w przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje, że pkt 1-4 są to tylko przykładowe przypadki zwolnienia z opłaty. W praktyce, istnieje możność zwolnienia przez organ również w innych niesklasyfikowanych w pkt 1-4 przypadkach. Dodał, iż w żadnym miejscu ustawodawca nie ograniczył niedomkniętego katalogu przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o zwolnieniu z opłaty za pobyt krewnego w domu pomocy społecznej, przewidzianego w art. 64 ustawy. Przesłanki zwolnienia mogą mieć również charakter humanitarny, czy sprawiedliwościowy - co wynika z wykładni systemowej. Organ winien był zgodzić się na zwolnienie z opłaty, która w świetle przedstawionych dowodów, jest oczywiście niesprawiedliwa i godzi w poczucie słuszności. Ojciec skarżącego uchylał się permanentnie od łożenia środków na wychowanie i utrzymanie skarżącego – czego organ nie uwzględnił w swojej ocenie. R. M. wskazał także, że w odwołaniu od decyzji Prezydenta [...] deklarował, iż byłby w stanie dopłacać do pobytu ojca w domu pomocy społecznej, co miesiąc kwotę 1.000 zł. Tymczasem organy orzekające w sprawie zupełnie zaniechały próby zbadania, czy odwołujący zasługuje na zwolnienie częściowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jak też poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] z [...] października 2017 r. wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej. Materialnoprawną podstawę kwestionowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769), dalej: "u.p.s.", Zgodnie z treścią art. 64 tego aktu osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko. Katalog osób zobowiązanych do ponoszenie tej opłaty i kolejność w jakiej ich ona obciąża, ustalony został w art. 61 powołanej ustawy, w myśl którego w przypadku niepokrycia pełnych kosztów utrzymania przez mieszkańca domu pomocy społecznej, obowiązek ów obciąża małżonka mieszkańca i zstępnych przed wstępnymi (ust. 1 pkt 2 art. 61). Określając przesłanki fakultatywnego zwolnienia od ww. opłat, ustawodawca w art. 64 odwołał się do instytucji tzw. uznania administracyjnego, a wymieniając okoliczności uzasadniające zwolnienie osób obowiązanych do uiszczania opłaty, (nawiązujących do sytuacji rodzinnej, osobistej lub majątkowej) wskazał je jedynie przykładowo. Potwierdza to wprost poprzedzenie ich wyliczenia zwrotem "w szczególności". Tego rodzaju zabieg legislacyjny powoduje, że przywołany w przepisie katalog sytuacji warunkujących zastosowanie ulgi w opłacie za pobyt członka rodziny w DPS ma charakter otwarty. Oznacza to, że w konkretnej sprawie istnieje prawna możliwość zwolnienia jednostki zobowiązanej po myśli art. 61 u.p.s. do ponoszenia takiej opłaty także ze względu na okoliczności, które w tym przepisie nie zostały explicite wymienione. Te z kolei mogą - jak w rozpoznawanej sprawie - wynikać ze skomplikowanych relacji osoby umieszczonej w DPS z dzieckiem, które obecnie miałoby ponosić związane z pobytem rodzica w tej placówce koszty, będących następstwem rażącego zaniedbywania przez przebywającego w placówce obowiązków rodzicielskich. Przy wykładni i stosowaniu omawianego przepisu nie można bowiem abstrahować od stanowiącej fundament ustrojowy Rzeczypospolitej Polskiej zasady sprawiedliwości społecznej (por. art. 2 Konstytucji RP). Nie sposób zaś z punktu widzenia tej zasady zaakceptować sytuacji, w której dziecko faktycznie porzucone przez rodzica (ale formalnie niepozbawionego władzy rodzicielskiej), bądź doświadczające z jego strony przemocy, nie miałoby prawnej możliwości z tych właśnie powodów ubiegania się o zwolnienie od obowiązków ponoszenie kosztów jego utrzymania w placówce opiekuńczej. Tymczasem podejmując zaskarżoną decyzję Kolegium (analogicznie jak organ pierwszej instancji) oceniło, że brak jakichkolwiek więzi emocjonalnych skarżącego z umieszczonym w placówce ojcem dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia relewantnego. Założyło bowiem błędnie, że miarodajne dla zastosowania w oparciu o art. 64 u.p.s. ulgi w opłatach, są jedynie okoliczności natury ekonomicznej bądź osobistej osoby zobowiązanej, do których ów przepis wprost nawiązuje w pkt 1 do 4. To zaś oznacza, że wadliwie zinterpretowały one ww. przepis, co w sposób istotny przełożyło się na wynik postępowania. Konsekwencją bowiem błędnej wykładni art. 64, było zaniechanie poczynienia szerszych ustaleń w aspekcie zasadniczych okoliczności faktycznych podnoszonych przez skarżącego, które w świetle treści normatywnej omawianego przepisu mogłyby uzasadniać zwolnienie go (w całości lub części) z ciążących na nim z mocy decyzji Prezydent [...] z [...] listopada 2016 r. opłat za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w [...]. Wydane zatem w takich uwarunkowaniach faktyczno-prawnych decyzje organów obu instancji oceniane być musza jako obarczone także istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa i z tych względów nie mogą się ostać. Odnosząc się na koniec do wniosku skarżącego, dotyczącego przeprowadzenia dowodu z przesychania jego oraz P. M., wskazać należy, iż przeprowadzenie tego rodzaju dowodów przed sądem administracyjny wykracza poza ustalone art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2018 r. poz. 1302), granice uzupełniającego postępowania dowodowego. W ramach tego postępowania Sąd może bowiem jedynie przeprowadzić dowód z dokumentów. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Prowadząc ponownie postępowanie organy administracji ocenią w świetle zgromadzonych w aktach dowodów na ile okoliczności, odnoszące się do relacji rodzinnych pomiędzy skarżącym a ojcem są wiarygodne i w aspekcie tak poczynionych ustaleń, uzupełnionych ewentualnie o dodatkowe wyjaśnienia strony, podejmą rozstrzygnięcie w sprawie mając na względzie wykładnię art. 64 u.p.s. przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.