I SA/Wa 2250/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji oddala skargę. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej "Komisja"), po rozpatrzeniu odwołania Miasta W. (dalej "Gminy") od decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] października 2012 r. nr [...], odmawiającej uchylenia na podstawie art.155 k.p.a. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...], utrzymała decyzję Wojewody w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonej obecnie decyzji Komisji przedstawia się w sposób następujący: 1. Pismem z dnia 13 sierpnia 2012 r. Gmina wniosła do Wojewody o uchylenie na podstawie art.155 k.p.a. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2, w obrębie ewidencyjnym [...] (dalej "decyzji komunalizacyjnej"). Powyższe pismo Gminy stanowi, stosownie do jego treści, ponowienie wniosku we wskazanym wyżej zakresie, złożonego w dniu [...] października 2002 r. łącznie ze zmianą żądania co do rozstrzygnięcia sprawy (Gmina wnosi obecnie o uchylenie decyzji komunalizacyjnej w miejsce zmiany tej decyzji). W uzasadnieniu wniosku Gmina podniosła, że konieczność uchylenia decyzji komunalizacyjnej wiąże się z jej wadliwością, dotyczącą określenia przedmiotu komunalizacji (tj. oznaczenia komunalizowanej nieruchomości). Wadliwość ta powoduje, że decyzja komunalizacyjna jest niewykonalna (niemożliwym jest bowiem uzyskanie przez Gminę wpisu prawa własności nieruchomości we właściwej księdze wieczystej). 2. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Wojewoda odmówił uchylenia decyzji komunalizacyjnej zgodnie z wnioskiem Gminy. Uzasadniając orzeczenie, Wojewoda powołał się na niedopuszczalność stosowania trybu uregulowanego w art.155 k.p.a. do decyzji administracyjnych o charakterze deklaratoryjnym, podnosząc że tego rodzaju decyzją jest decyzja komunalizacyjna, wydana na podstawie art.5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz.191 z późn.zm.), dalej "ustawy komunalizacyjnej". Na poparcie swojej oceny prawnej organ przytoczył stosowne orzecznictwo sądowe. 3. Pismem z dnia 11 lutego 2014 r. Gmina wniosła do Komisji odwołanie od decyzji Wojewody, zarzucając orzeczeniu organu I instancji brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, w tym nieuwzględnienie faktu, że za uchyleniem kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej przemawia słuszny interes strony. III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] maja 2014 r. odwołanie Gminy od decyzji Wojewody, Komisja utrzymała tę decyzję w mocy, podtrzymując argumentację Wojewody. IV. Gmina wniosła do Sądu skargę na decyzję Komisji, podnosząc przeciwko orzeczeniu odwoławczemu następujące zarzuty: 1. Naruszenia przepisów postępowania, tj.: - art.7 i art.77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mających na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, polegające na niewyjaśnieniu okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, - art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody podczas gdy wystąpiły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art.18 ust.1 w związku z art.5 ust.1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez wydanie rozstrzygnięcia powodującego pozostawienie w obrocie prawnym decyzji komunalizacyjnej, której przedmiot został określony w sposób niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym, - art.1 ust.1 i art.3 ust.1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz.707 z późn.zm.) i art.20 ust.1 ustawy komunalizacyjnej poprzez pozostawienie w obrocie prawnym niewykonalnej decyzji komunalizacyjnej, - art.3 ust.1 pkt 2 i art.3 ust.2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz.83) poprzez pozostawienie w obrocie prawnym niewykonalnej decyzji komunalizacyjnej, która to niewykonalność (brak możliwości wpisania Gminy jako właściciela skomunalizowanej nieruchomości) uniemożliwia przeprowadzenia postępowania z wniosku użytkownika wieczystego o przekształcenie tego prawa w prawo własności. V. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, w którym w drugiej instancji orzekła zaskarżoną obecnie decyzją Komisja było orzeczenie w przedmiocie żądania Gminy o uchylenie w trybie uregulowanym w art.155 k.p.a. decyzji komunalizacyjnej, wydanej na podstawie art.5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej. 2. W ocenie Komisji, podzielającej w tym zakresie stanowisko Wojewody wyłożone w decyzji z dnia [...] października 2012 r., zachodzi przeszkoda natury zasadniczej, uniemożliwiająca uwzględnienie żądania Gminy. Przeszkoda ta wynika mianowicie z faktu, że w ocenie obu organów nadzwyczajny tryb administracyjny, uregulowany w art.155 k.p.a., nie znajduje co do zasady zastosowania w odniesieniu do decyzji administracyjnych o charakterze deklaratoryjnym, a do tej kategorii decyzji należy zaliczyć decyzje komunalizacyjne, wydane na podstawie art.5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do takiej oceny prawnej, mając na względzie m.in. okoliczność, że znajduje ono oparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądowym. 3. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA") w Warszawie z dnia 22 lipca 1998 r., sygn. akt I SA 154/98, publ. LEX wskazano wprost, iż: "Decyzje, którymi z mocy prawa skomunalizowano mienie na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nie mogą być zmieniane (uchylane) w trybie art. 155 k.p.a.". Uzasadniając tego rodzaju stanowisko NSA wskazał, że decyzje deklaratoryjne - jakimi są decyzje komunalizujące mienie z mocy prawa nie tworzą żadnych praw ani obowiązków. Potwierdzają jedynie nabycie praw i przejście obowiązków wynikających z ustawy. Za zgodą stron nie jest dopuszczalna zmiana uprawnień i obowiązków ustawowych. Przyjęcie takiej możliwości prowadziłoby bowiem do takiej sytuacji, że wolą stron zmienione byłyby przepisy ustawowe bezwzględnie obowiązujące. Unormowanie zawarte w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. na takie działanie stron nie zezwala. Z kolei w wyroku z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 770/05, publ. LEX, NSA wskazał, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o przepisy art. 154 i 155 k.p.a., nie może dotyczyć wszystkich decyzji. Po pierwsze, w tych trybach nie mogą być uchwalane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych np. art. 145, 156 k.p.a., gdyż pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencyjności (wyrok NSA z dnia 24 marca 1998 r. I SA 1087/97, Lex Nr 44535). Po drugie, w oparciu o przepisy art. 154 i art. 155 k.p.a., mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie deklaratoryjne (wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r. I SA 235/96, ONSA 1997, z. 4, poz. 186; wyrok NSA z dnia 29 października 1999 r. I SA 2088/98, Lex Nr 48625). Decyzja deklaratoryjna stwierdza ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa, co nastąpiło wcześniej przed wydaniem decyzji. Nie mogą więc mieć wpływu na kształt takiego stosunku przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji wymienione w przepisach art. 154 lub art. 155 k.p.a., czy też zgoda strony, która jest warunkiem zastosowania tego ostatniego przepisu. Po trzecie, omawiane przepisy art. 154 i art. 155 k.p.a., mogą mieć tylko zastosowanie w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym (wyrok NSA z dnia 1 marca 1996 r. III SA 362/95 M. Podat. 1997/3/78; wyrok NSA z dnia 4 października 1999. IV SA 1434/97, Lex Nr 48678; wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r. OSK 1792/04 niepublikowany). Wskazana wyżej wykładnia art.155 k.p.a. w kontekście zmiany lub uchylenia w tym trybie decyzji deklaratoryjnych, w tym decyzji komunalizacyjnych, wydanych na podstawie art.5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej została podtrzymana również przez późniejsze orzecznictwo sądowe. 4. Podkreślenia wymaga, że skarżąca Gmina domaga się zastosowania trybu z art.155 k.p.a. do przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej z racji daleko idącej wadliwości tego orzeczenia, która de facto uniemożliwia Gminie korzystanie z dobrodziejstw komunalizacji. Z racji powyższego Gmina żąda uchylenia tej decyzji w trybie art.155 k.p.a. Stwierdzić w tej sytuacji należy, że właściwym trybem, w którym Gmina winna kwestionować legalność decyzji komunalizacyjnej winien być tryb uregulowany w art.156 i nast. k.p.a. W świetle powyższych okoliczności skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji czego podlega oddaleniu na podstawie art.151 p.p.s.a.