I SA/Wa 2251/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Dariusz Chaciński Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji administracyjnej 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata G.K., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania M.Z. od decyzji Prezydenta W. z [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...] Prezydent W. zmienił decyzję własną z [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego w ten sposób, że: - od 1 sierpnia 2008 r. wysokość zasiłku ustalił na kwotę [...] zł miesięcznie, - od 1 sierpnia 2008 r. wysokość składki zdrowotnej ustalił na kwotę [...] zł miesięcznie, - okres uprawnień do zasiłku stałego oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne ustalił na okres od 1 lutego 2008 r. na stałe. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że od 1 lipca 2008 r. M.Z. pobiera zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł miesięcznie. Wysokość zasiłku stałego ustala się jako różnicę między kryterium dochodowym ustalonym zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.) a posiadanym dochodem. Wysokość zasiłku powinna wynosić zatem[...] zł. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Organ I instancji wyjaśnił, że treść art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej nie pozwala na wyłączenie kwoty otrzymywanego zasiłku pielęgnacyjnego z dochodu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 700/06). Od powyższej decyzji odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu złożył M.Z. Skarżący zarzucił, że decyzja nie została opatrzona pieczęcią organu, a także iż w sprawie powinien zostać zastosowany art. 37 ust. 4, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego zasiłek stały nie przysługuje, wobec czego skarżący zwrócił się do OPS o wystąpienie w jego imieniu do ZUS o rentę socjalną. Zdaniem skarżącego zasiłek pielęgnacyjny nie stanowi dochodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie i całokształt sprawy wskazało, że odwołanie nie jest zasadne. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji i podniosło, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł. W myśl art. 8 ust. 3 i 4 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się : 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Kolegium stwierdziło, że z przepisu tego wynika jednoznacznie, że co do zasady każdy przychód stanowi dochód w rozumieniu ustawy z wyjątkami wymienionymi powyżej. W przepisie art. 8 ust. 3 i 4 ustawy nie został wymieniony zasiłek pielęgnacyjny jako świadczenie, którego nie wlicza się do dochodu, wobec czego organy nie są uprawnione do pominięcia otrzymywanego przez skarżącego zasiłku pielęgnacyjnego przy obliczeniu jego dochodu. Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany sytuacji dochodowej strony. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "uchyla się", a nie "można uchylić", kreuje po stronie organu obowiązek uchylenia decyzji. Innymi słowy w przypadku zmiany sytuacji dochodowej organ ma obowiązek zmienić lub uchylić decyzję na niekorzyść strony bez jej zgody. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosownie do art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W konsekwencji organy administracji nie mogą w niniejszej sprawie odstąpić od nałożonego przez ustawę obowiązku uchylenia decyzji na niekorzyść skarżącego z powodu zmiany jego sytuacji dochodowej. Organy są również związane przytoczoną powyżej definicją dochodu zawartą w art. 8 ustawy. W konsekwencji organy administracji nie są uprawnione do uznania, że uzyskane przez skarżącego środki pieniężne nie stanowią dochodu w rozumieniu ustawy. Skoro ustawodawca nie wyłączył zasiłku pielęgnacyjnego z definicji dochodu w ustawie o pomocy społecznej, to obowiązkiem organów administracji jest taką definicję dochodu stosować Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zasiłek stały (zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy) ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. W przypadku skarżącego, jak prawidłowo wskazał organ I instancji, zasiłek wynosić zatem powinien [...] zł (kryterium dochodowe 477 zł – dochód skarżącego [...] zł = [...] zł). Odnośnie pozostałych zarzutów odwołania organ wskazał, że zaskarżona decyzja zawiera oznaczenie organu, który ją wydał, a także podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja ta zawiera również pozostałe składniki określone w art. 107 kpa. Kolegium wyjaśniło, że ocena uprawnień skarżącego do renty socjalnej pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania. Przedmiotem sprawy jest bowiem zmiana decyzji w przedmiocie zasiłku stałego. Biorąc zatem pod uwagę zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się (art. 139 kpa) brak jest zdaniem organu podstaw do rozpatrzenia zarzutu skarżącego, iż zasiłek stały w ogóle mu nie przysługuje. Kolegium wskazało, że w powołanej przez skarżącego decyzji nr [...] z [...] grudnia 2009 r. Kolegium wskazało, że przedwczesne jest orzekanie w przedmiocie świadczenia nienależnie pobranego przed wydaniem ostatecznej decyzji o zmianie decyzji przyznającej świadczenie. Naprawiając stwierdzone uchybienie organ I instancji ograniczył się w zaskarżonej decyzji jedynie do zmiany decyzji przyznającej zasiłek stały, a zatem organ ten wykonał wskazania Kolegium zawarte w poprzedniej decyzji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M.Z. W uzasadnieniu skargi wskazał, że decyzja jest niezgodna z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i celami w niej określonymi, do których należy wspieranie potrzebujących, znajdujących się w złej sytuacji materialnej i zdrowotnej. Z tego względu obniżenie kwoty zasiłku stałego jest nieprawidłowe i sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Skarżący zażądał zastosowania art. 8 ust. 2 ustawy, tj. podwyższenia przez radę gminy, w drodze uchwały, kwot uprawniających do zasiłku - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodu wymienionego w art. 7 pkt 2-15 ustawy lub innych okoliczności. Skarżący stwierdził, że skoro w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego zasiłek stały nie przysługuje, to zwrócił się on do ośrodka pomocy społecznej, aby ten wystąpił do ZUS o rentę socjalną dla niego. Nie wiadomo mu jednak, czy ZUS takie świadczenie mu przyznał. Skarżący wytknął opieszałe działanie ZUS i OPS oraz zarzucił, że instytucje te działają na jego szkodę. Skarżący zażądał zwrotu od OPS nienależnie potrąconych kwot z zasiłku stałego wraz z odsetkami od czerwca 2009r. oraz zanegował podstawy do prowadzenia egzekucji administracyjnej, podnosząc, że świadczenia z pomocy społecznej są zwolnione od egzekucji, jak również zwolnione są one od podatku. Skarżący podniósł, że z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie wynika, aby kwota zasiłku pielęgnacyjnego mogła być wliczona do dochodu. Wskazał także, że w decyzji z [...] grudnia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że zmiana lub uchylenie decyzji przyznającej świadczenie z OPS jest przedwczesne, wobec tego skarżący nie rozumie dlaczego została zmniejszona kwota zasiłku stałego. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przepisy ustawy o pomocy społecznej dokładnie określają sposób, w jaki organy obowiązane są ustalać dochód osób ubiegających się o świadczenia. W szczególności art. 8 ust. 3 tejże ustawy definiuje pojęcie dochodu dla celów pomocy społecznej. W myśl tej definicji za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Sformułowanie tego przepisu jest jednoznaczne. Generalnie za dochód miesięczny uważane są wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszone o miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym, składką na ubezpieczenie zdrowotne i świadczone alimenty. Obciążenia pomniejszające dochód są wymienione enumeratywnie. Zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy do dochodu ustalonego w myśl ust. 3 tego przepisu nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. To wyliczenie również jest enumeratywne. Stwierdzić należy, że katalog obciążeń pomniejszających dochód, jak i przychodów odliczanych od dochodu, są na gruncie ustawy o pomocy społecznej zamknięte. Zarówno katalog odliczeń, jak i katalog pomniejszeń, nie obejmują kwot uzyskanych z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego. Wobec tego również kwota zasiłku pielęgnacyjnego jest przychodem podlegającym wliczeniu do dochodu. Oznacza to, że niezasadny jest zarzut skargi, że kwota ta nie powinna być wliczona do dochodu. W ustawie o pomocy społecznej znajduje się wyjątkowa regulacja zawarta w przepisie art. 106 ust. 5 ustawy. W myśl tego przepisu decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody, m.in., w przypadku zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony. Skarżący od 1 lipca 2008 r. pobierał zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł. Na podstawie decyzji z [...] lutego 208 r. wypłacano mu zasiłek stały w wysokości [...] zł, a więc w najwyższej możliwej kwocie. Skoro od lipca 2008 r. pobierał zasiłek pielęgnacyjny, to nastąpiła zmiana jego sytuacji dochodowej w rozumieniu przepisu art. 106 ust. 5 ustawy. Zatem kwota zasiłku stałego powinna być pomniejszona o kwotę zasiłku pielęgnacyjnego, stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy. Dlatego prawidłowo organ I instancji zmienił decyzję nr [...] z [...] lutego 2008 r. Wymaga zaznaczenia, że organ I instancji poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego i możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału. Organ ten ustalił, że w momencie składania wniosku o przyznanie zasiłku stałego w lutym 2008 r., skarżący prowadził jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie posiadał żadnego własnego majątku i legitymował się orzeczeniem o [...] stopniu niepełnosprawności. Od dnia 1 lipca 2008 r. pobierał zasiłek pielęgnacyjny. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 37 ust. 5 ustawy dotyczący zbiegu uprawnień, gdyż skarżący nie otrzymuje renty socjalnej, świadczenia pielęgnacyjnego, dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, ani nie utracił prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a tylko w takich przypadkach zasiłek stały nie przysługuje. Natomiast zarzuty skargi dotyczące egzekucji nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, skoro dotyczy ono wyłącznie oceny legalności zmiany decyzji o zasiłku stałym. Z kolei żądanie skargi dotyczące spowodowania podwyższenia przez radę gminy, w drodze uchwały, kwot uprawniających do zasiłku nie może być adresowane do sądu, gdyż sąd nie ma kognicji w tym zakresie. Odnosząc się do powołanej w skardze decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2009 r. nr [...], wskazać należy, że z treści tej decyzji nie wynikało, że zmiana decyzji o zasiłku stałym nie była uzasadniona. Decyzją z [...] grudnia 2009 r. uchylona została decyzja organu I instancji z [...] lipca 2009 r. z przyczyn proceduralnych, gdyż organ I instancji w jednej decyzji orzekł zarówno o zmianie decyzji jak i o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, co było wadliwe i stanowiło przyczynę uchylenia tej decyzji. Wadliwość ta została usunięta i organ I instancji w niniejszym postępowaniu prawidłowo rozstrzygnął jedynie w zakresie zmiany decyzji o przyznaniu zasiłku stałego. Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O przyznaniu pełnomocnikowi zwrotu kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy.