I SA/Wa 2255/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Magdalena Durzyńska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz B. M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu w W. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], o odmowie zwrotu na rzecz W. M., S. M., B. M. oraz A. D. nieruchomości położonej w W., oznaczonej według ewidencji gruntów i budynków, jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] oraz działki ewidencyjne nr nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Starosta Powiatu w W. decyzją z dnia [...] marca 2014 r., odmówił zwrotu nieruchomości położonej w W., oznaczonej według ewidencji gruntów i budynków, jako działka ewidencyjna nr [...] oraz działki ewidencyjne nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. M. Rozpoznając złożone odwołanie organ II instancji przytoczył treść przepisów regulujących zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowane w rozdziale 6 Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm. dalej ugn ), tj. treść art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 137 u.g.n. Organ II instancji wskazał, że cel wywłaszczenia został zawarty w decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] maja 1974 r., nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości zgodnie z decyzjami o lokalizacji szczegółowej nr nr [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r., a także nr nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. Zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r., ustalono lokalizację zespołu mieszkaniowego [...] na terenie położonym w W/ na M., natomiast decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r., ustalono lokalizację ulic miejskich w rejonie zespołu mieszkaniowego [...] na terenie w W. na M. Prezydium Rady Narodowej w W. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r., ustaliło lokalizację osiedla mieszkaniowego z usługami [...], zaś decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r., ustaliło lokalizację ulic miejskich w rejonie osiedla mieszkaniowego [...]. Wywłaszczonej nieruchomości o łącznej powierzchni [...] ha stanowiącej dawne działki ewidencyjne nr nr [...] m. in. odpowiada działka ewidencyjna nr [...] oraz działki ewidencyjne nr nr [...] stanowiące własność W. Zgodnie z ustaleniami organu pierwszej instancji działka ewidencyjna nr [...] została objęta planem realizacyjnym zamiennym zagospodarowania terenu I przedsięwzięcia zespołu osiedli [...]. Według ww. planu na części nieruchomości zaprojektowano wybudowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Na podstawie powyższego orzeczenia wydano decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 1978 r. dotyczącą zezwolenia na budowę budynku przy projektowanej ulicy [...]. Z przekazanej informacji przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w piśmie z dnia 18 marca 2013 r. wynika, że ww. budynek została wybudowany w latach 1978 - 1980 oraz zgłoszony do użytkowania w kwietniu 1980 r. Na pozostałej części działki zaprojektowane zostały parkingi osiedlowe i zieleń, które stanowiły infrastrukturę towarzyszącą przedmiotowej inwestycji, objętej planem realizacyjnym osiedla [...]. Działki ewidencyjne nr nr [...] zostały natomiast przeznaczone zgodnie z planem realizacyjnym osiedla [...] VII zdanie 1. Na powyższych nieruchomościach zostały zaprojektowane parkingi osiedlowe i zieleń, na które zostały wydane pozwolenie na budowę z dnia 22 maja 1981 r. Natomiast jak wynika z pisma Urzędu Gminy W. z dnia [...] czerwca 2002 r. oraz z fragmentu planu realizacyjnego stanowiącego załącznik do tego pisma obszar działki Nr [...] zgodnie z planem realizacyjnym osiedla [...] VII przedsięwzięcie VII/3 zatwierdzonym decyzją Nr [...] z dnia [...] września 1982 r. był przeznaczony pod budowę głównego punktu zasilania. Obecnie na terenie przedmiotowej działki znajduje się ogrodzenie stacji. Zdaniem Wojewody [...] działki ewidencyjne będące przedmiotem wniosku nie spełniają przesłanki zbędności, gdyż zostały one zrealizowane zgodnie z celem wywłaszczenia. Brak jest również możliwości zagospodarowania przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. z uwagi na fakt, że budynki mieszkalne, ciągi komunikacyjne, zieleń osiedlowa oraz punkt zasilania zostały zrealizowane i istnieją do chwili obecnej, co potwierdziły oględziny zorganizowane przez Starostę Powiatu w W. Wojewoda [...] podkreślił również, że w sprawie winien mieć zastosowanie pogląd wyrażony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego , w sprawie o sygnaturze P 38/11. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że wykładnia art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. polegająca na tym, że w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2, w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Przenosząc rozpatrywany przez Trybunał Konstytucyjny stan prawny nieruchomości wywłaszczone organ stwierdził , że ma on analogiczne odniesienie do sprawy badanej w niniejszym postępowaniu przez Wojewodę [...]. Nieruchomość stanowiąca obecną działkę ewidencyjną nr [...] oraz działki ewidencyjne nr nr [...], została wywłaszczona decyzją Naczelnika W. z dnia [...] maja 1974 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot , nie później niż w dniu [...] września 2004 r. zrealizowany został cel wywłaszczenia. Odpowiadając na zarzuty odwołującego się Wojewoda [...] podkreślił , że Starosta Powiatu w W., wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r., zgromadził materiał dowodowy uzasadniający wydanie kwestionowanego przez odwołujących się orzeczenia administracyjnego. Organ pierwszej instancji dokonał również wszechstronnej oceny na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko swoje wyraził w uzasadnieniu decyzji w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. W związku z przedstawionym stanem faktycznym organ II instancji stwierdził , że decyzja Starosty Powiatu w W. z dnia [...] marca 2014 r., nie narusza art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., orzekł jak w zaskrzonej decyzji . Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. M., zarzucając kwestionowanej decyzji mające wpływ na wynik sprawy naruszenie: -przepisów postępowania, mające wpływ na treść decyzji tj. art. 140 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez: - zaakceptowanie oparcia decyzji organu I instancji w oparciu o niekompletną dokumentację oraz zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz zaakceptowanie zaniechania organu I instancji w zakresie ustalenia kiedy rozpoczęły i zakończyły się prace zmierzające do zagospodarowania działek nr [...]; - przepisów postępowania, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., mające wpływ na treść decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., poprzez brak wyjaśnienia jakie fakty organy uznał za udowodnione i na jakich się oparły w tej mierze dowodach, jak również zaniechanie przytoczenia podstawy prawnej - w zakresie decyzji o odmowie zwrotu działki nr [...] oraz nieuchylenie decyzji organu I instancji w kontekście faktu, że Starosta Powiatu W. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2014 r. nie wyjaśnił przyczyn odmowy zwrotu działki nr [...], bowiem w uzasadnieniu odniósł się omyłkowo do działki nr [...]; - przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym - przy przeznaczeniu nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem pod budowę osiedla mieszkaniowego - doszło do zrealizowania celu, pod jaki została wywłaszczona nieruchomość. W konkluzji skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2013 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego . W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Wychodząc z tych przesłanek Sąd uwzględnił skargę , aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były zasadne. Zaskarżona decyzja, zdaniem Sądu, zapadła z naruszeniem art. 7 k.p.a. 77 § 1 k.p.a i 138 § 1 pkt 1 kpa. Z akt wynika, że wniosek o zwrot wywłaszczonej decyzją z dnia [...] maja 1974 r. nr [...] nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...]o pow. [...] ha złożyli następcy prawni byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia sprawy o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, położonych w W., w rejonie ulic [...] ( dawniej przy ul. [...]), aktualnie oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] Starostę [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu działek nr [...]. Natomiast w dalszej części uzasadnienia decyzji stwierdził, iż niniejsze rozstrzygnięcie dotyczy działek nr [...]. Ustalenia faktyczne organu odnoszą się również do działek [...]. Brak jest natomiast ustaleń w stosunku do działki nr [...]. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu w W. o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, położonych w W., oznaczonych jako działki nr [...]. Zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego , decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie. (wyrok NSA z dnia 18 maja 2000 r., V SA 2762/99, LEX 41776). Uzasadnienie służy zaś wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiąc jego integralną część. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że uzasadnienie decyzji jest równoważne jej rozstrzygnięciu, dopiero bowiem rozstrzygnięcie wraz z uzasadnieniem stanowi całość przesądzającą o prawach i obowiązkach strony. Uzasadnienie stanowi ujawnienie powodów wydania rozstrzygnięcia i - biorąc pod uwagę jego perswazyjną funkcję - nie może być z nim niezgodne. W doktrynie podkreśla się, że stosunek uzasadnienia do rozstrzygnięcia polega na tym, że "uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie" (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 1996, s. 488), a w razie wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia uzasadnienie ma służyć ustaleniu jego rzeczywistej treści i innych konsekwencji prawnych decyzji. Natomiast utrzymanie w mocy decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy organ drugiej instancji nie stwierdza żadnych uchybień, które wymagałyby zmiany. Omyłkowe oznaczenie numerów działek jest uchybieniem, które wymagało zmiany poprzez ewentualnie uchylenia decyzji organu I instancji i ponownego merytorycznego rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Utrzymanie natomiast przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji w mocy w sytuacji stwierdzenie niezgodności pomiędzy osnową decyzji a jej uzasadnieniem, spowodowało naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Bezwzględnym wymogiem jest , aby uzasadnienie decyzji korespondowało z treścią rozstrzygnięcia. W razie braku takiej wewnętrznej spójności istnieją podstawy do uznania, że decyzja jest wadliwa w stopniu niepozwalającym na poznanie jej rzeczywistej treści, czego konsekwencją jest konieczność jej usunięcia z obrotu prawnego. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, iż wada polegająca na odmiennym określeniu działek, których dotyczy decyzja zwrotowa, w części wstępnej decyzji i w jej uzasadnieniu powoduje naruszenie ww. przepisów procesowych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy , a tym samym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jak również - na podstawie art. 135 ppsa - decyzji organu I instancji celem ponownego prawidłowego sformułowania zarówno jej osnowy, jak i w konsekwencji uzasadnienia. Powyższe powoduje, iż na tym etapie postępowania brak jest możliwości dokonania przez Sąd merytorycznej (materialnoprawnej) oceny legalności decyzji odmawiającej zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ zobowiązany będzie w sposób prawidłowy zastosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, prawidłowo określając przedmiot rozstrzygnięcia oraz uzasadniając w oparciu o ustalony stan faktyczny i prawny. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, iż uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd oparł się na dyspozycji przepisu art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.