I SA/Wa 2257/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nabycia mienia Skarbu Państwa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Miasta L. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako organ/Komisja) decyzją dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] działając na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – dalej jako ustawa) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako kpa) – po rozpatrzeniu odwołania Miasta L. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa przez gminę miejską [...] prawa własności zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L. przy ul. O. [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], [...], [...] (obecnie działki nr: [...] i [...]), [...], oraz [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu ww decyzji wskazano, że ww mienie państwowe pismem Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1952 r. nr [...] oraz protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] maja 1952 r. zostało przekazane w zarząd i użytkowanie Zakładom [...] Okręgu L., a zatem jako nie należące w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, nie podlegało komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Organ wyjaśnił, że mieniem należącym w tamtym czasie do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych przy czym ów zarząd mógł być ustanowiony m.in. na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U z 1949 r. nr 27 poz. 197) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1949 r. nr 47 poz. 354.) W ocenie organu mienie położone w L. przy ul. O. a w tym między innymi wydzielone z działki nr [...], sporne działki nr: [...], [...], [...] (obecnie działki nr: [...] i [...]), [...], oraz [...] w dniu wejścia w życie ustawy stanowiły mienie Skarbu Państwa, którym władały M. w L.. Gdy chodzi o formę prawną tego władania ustalono, że nieruchomości te zostały przeznaczone pod budowę zbiornika i urządzeń na gaz (k-19 akt adm.), a następnie na podstawie art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (k-118 akt adm., z wyjątkiem stanowiącej własność E. B. działki położonej przy ul. O. [...] o pow. 0,7429 ha) pismem Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1952 r. nr [...] zostały przekazane w zarząd i użytkowanie Zakładom [...] Okręgu L.. Następnie w dniu [...] maja 1952 r. grunt ten został protokolarnie przekazany Zakładom [...] przez Prezydium Rady Narodowej miasta L. z powołaniem § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (k-117 akt adm.). Wskazano także, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej miasta L. z dnia [...] października 1953 r. znak [...] na rzecz Skarbu Państwa została wywłaszczona również działka położona przy ul. O. nr [...] o pow. 0,7429 ha stanowiąca uprzednio własność E. B. (k-115). Organ wyjaśnił także, że w postępowaniu komunalizacyjnym ustala się stan prawny spornego mienia na dzień 27 maja 1990 r. a zatem późniejsza umowa notarialna z dnia 30 grudnia 1998 r. zawarta pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w L. a Spółką "P." na podstawie przepisów nie obowiązującej przed 27 maja 1990 r. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Jednocześnie podniesiono, że skarżąca gmina nie wykazała by Zakładom [...] Okręgu L. został w obowiązującym trybie i przed dniem 27 maja 1990 r. wygaszony zarząd przedmiotowym mieniem ustanowiony opisanym wyżej pismem Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1952 r. nr [...]. Skargę na powyższą decyzję złożyła gmina Miasto L. (dalej jako skarżąca/gmina) zarzucając jej naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Gmina wniosła o uchylenie ww decyzji w całości jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismo Ministra Rolnictwa nr [...] z dnia [...].03.1952 r. oraz protokół z dnia [...].05.1952 roku nie mogły stanowić źródła zarządu Zakładów [...] Okręgu L., gdyż zgodnie z art. 38 ust. 2 ww ustawy dokumentem ustanawiającym zarząd mogły być tylko: 1) decyzja terenowego organu administracji państwowej; 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa nabycia nieruchomości w drodze aktu notarialnego. Podniesiono także, że pismo Ministra Rolnictwa z dnia [...].03.1952 r. nie może być dowodem na istnienie prawa zarządu również dlatego, że grunty te stały się własnością Skarbu Państwa m.in. dopiero na podstawie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...].03.1954 r., nr [...] a ani byłe terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego ani inne organy władzy państwowej nie mogły, dysponować mieniem, nie stanowiącym własności Skarbu Państwa. W tym zakresie gmina przywołała treść art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 26.04.1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj.: Dz. U. Nr 4 z 1952 r., poz. 31). Gmina argumentowała ponadto, że we wszystkich wcześniej obowiązujących przepisach, dla ustanowienia prawa zarządu wymagana była forma decyzji administracyjnej; podnosiła też, że istnienia zarządu nie można domniemywać. Pismo (a nie decyzja) Ministra Rolnictwa z dnia [...].03.1952 r., znak: [...], w ocenie skarżącej, nie może stanowić potwierdzenia tytułu prawnego do użytkowanych gruntów dla Zakładów [...] Okręgu L., co dawało podstawę do komunalizacji. Zdaniem gminy wyrażenie przez władzę naczelną, w trybie art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 26.04.1949 r., zgody na przekazanie miało charakter aktu uznaniowego, a nie aktu o charakterze władczym – tj. decyzji administracyjnej, rozstrzygającej co do istoty indywidualną sprawę administracyjną. Uzasadniając brak istnienia prawa zarządu gmina wskazała ponownie na akt notarialny z dnia [...].12.1998 r., Rep A Nr – [...], którym Kierownik Urzędu Rejowego w L., działając na podstawie art. 207 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oddał sporną nieruchomość w użytkowanie wieczyste Spółce "P." SA - Oddział [...] "G." w L.. Według skarżącej, gdyby Zakłady [...] Okręgu L. legitymowały się prawem zarządu, Wojewoda [...] byłby zobowiązany do uwłaszczenia tej jednostki, z mocy prawa na podstawie przepisów art. 2 ustawy z dnia 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U Nr 79, poz. 464). W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. (art. 1 § 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego. Przeprowadzone w tak określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie z powodów w niej podniesionych. Komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm. – dalej jako ustawa), nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r. Co do zasady decyzja komunalizacja potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia Skarbu Państwa na właściwą gminę, ma zatem charakter deklaratoryjny. Może ona jednak zapaść gdy istnieje określony tytuł prawny kształtujący z dniem 27 maja 1990 r. stan własności (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1502/11, Lex nr 1342078; wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1503/11, Lex nr 1341451). Wbrew twierdzeniom skargi - podstawę ustanowienia zarządu w stosunku do mienia Skarbu Państwa mogły stanowić działania podjęte na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tekst pierwotny: Dz. U. 1949 r. Nr 27 poz. 197, tekst jednolity: Dz. U. 1952 r. Nr 4 poz. 31 dalej jako dekret). Stanowił on, że nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych (dalej jako plan) mogą być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane na ten cel zgodnie z jego przepisami (art. 1 dekretu). Przepisy dekretu co do zasady regulowały zasady nabywania nieruchomości od osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych (Dział III, art. 4 i n. dekretu), natomiast jeśli chodzi o nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa (...) zasady przekazywania ich właściwym wykonawcom planów "na własność bądź w zarząd i użytkowanie" – określały przepisy wydanego na mocy art. 3 ust. 3 dekretu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (dalej jako rozporządzenie, art. 3 dekretu). Zarówno gdy chodzi o nieruchomości stanowiące własność podmiotów prywatnych jak i własność Skarbu Państwa czy podmiotów wymienionych w art. 2 dekretu, zasadą było podejmowanie próby "umownego" czy też "dobrowolnego" przekazania nieruchomości na realizację planu. W przypadku nieruchomości prywatnych wykonawca planu, który uzyskał zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, aby odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną w przepisach; i dopiero jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia właścicielowi wezwania nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji planu nieruchomość w drodze wywłaszczenia (art. 8 dekretu i nast.). O wywłaszczeniu orzekał wojewoda stosując przepisy dekretu oraz przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R. P. z 1928 r. Nr 36, poz. 341, z 1934 r. Nr 110, poz. 976 i z 1938 r. Nr 3, poz. 16) i rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu przymusowym w administracji (Dz. U. R. P. z 1928 r. Nr 36, poz. 342, z 1933 r. Nr 84, poz. 624, z 1934 r. Nr 110, poz. 976 i z 1945 r. Nr 50, poz. 284). Jeśli zaś chodzi o nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa przepisy rozporządzenia przewidywały, że w pierwszej kolejności władza naczelna wykonawcy, uznawszy słuszność wniosku, winna była zwrócić się do władzy naczelnej posiadacza nieruchomości o "wyrażenie zgody" na jej przekazanie na realizację planu. W przypadku wyrażenia zgody, przekazanie nieruchomości "w zarząd i użytkowanie" (art. 3 ust. 1 dekretu) następowało w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, a w przypadku przekazania prawa własności - w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie (§ 9 rozporządzenia). Dopiero w razie nieudzielenia przez władzę naczelną posiadacza odpowiedzi w terminie 14 dni (§ 7 rozporządzenia) bądź niewyrażenia zgody na przekazanie nieruchomości - władza naczelna wykonawcy przedstawiała sprawę do decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Jego "decyzja" była ostateczna i stanowiła podstawę do niezwłocznego objęcia nieruchomości przez wykonawcę planu (§ 12 i § 16 rozporządzenia). Powyższe wskazuje, że zarówno gdy chodzi o nieruchomości prywatne jak i nieruchomości Skarbu Państwa, zanim doszło do "przymusowego" a więc w drodze aktu władczego w postaci decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu czy decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o przekazaniu nieruchomości na realizację planu – w pierwszej kolejności podejmowano próbę jej przejęcia (przekazania) w drodze czynności cywilnoprawnej przy czym, w przypadku przejmowania prawa własności nieruchomości tak prywatnych jak i państwowych - następowało to w formie umowy, zaś w przypadku przekazywania nieruchomości państwowych w zarząd lub użytkowanie – w myśl przepisów rozporządzenia - po uzyskaniu zgody "władzy" dysponującej nieruchomością następowało to w formie protokołu zdawczo-odbiorczego. Stąd w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zgoda władzy naczelnej posiadacza nieruchomości (w kontrolowanej sprawie zawarta w piśmie Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1952 r. nr [...]) na przekazanie ww nieruchomości w zarząd i użytkowanie Zakładom [...] Okręgu [...], jak i samo przekazanie nieruchomości w postaci protokołu zdawczo-odbiorczego w dniu [...] maja 1952 r. – jako mające podstawę prawną w obowiązujących wówczas przepisach prawa – mogą stanowić o prawie zarządu na nieruchomości Skarbu Państwa ustanowionym formalnie w formie do tego przewidzianej. Wobec powyższego w omawianym zakresie zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Pomimo to, działając w oparciu o art. 134 ppsa Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Przede wszystkim organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mogących mieć istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, nie wykazał w dostateczny sposób, że stanowisko zajęte przez organ I instancji jest zasadne i zgodne z przepisami prawa. Trzeba ponownie podkreślić, że komunalizacja mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy nastąpiła z mocy prawa z dniem jej wejścia w życie tj. z dniem 27 maja 1990 r. i ten dzień jest jedynie miarodajny dla ustalenia stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Uwzględniając powyższe Sąd zwrócił uwagę, że Komisja ustalając stan faktyczny całkowicie pominęła dokumenty, z których wynika, iż decyzją z dnia [...] grudnia 1988r. (zezwoleniem nr [...]) wyrażono zgodę na zawarcie przez [...] – Zakład [...] w L. umowy o przekazaniu ww nieruchomości przy ul. O. [...] Komunalnemu Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu i Usług Socjalnych w L. (k. 28 akt adm.). I jakkolwiek zgoda ta w późniejszym czasie została wygaszona to jednak w wyniku zawartej dnia [...] stycznia 1989r. umowy o przekazaniu, protokołem zdawczo – odbiorczym z dnia [...] stycznia 1989r. przekazano ww nieruchomość owemu Przedsiębiorstwu. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się także kopia decyzji o odebraniu Komunalnemu Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu i Usług Socjalnych w L. prawa zarządu ww nieruchomości stanowiącej działki o numerach [...], [...], [...], [...] i [...] (k. 27 akt adm). Decyzja ta zapadła dopiero w dniu [...] kwietnia 1991r. a zatem po 27 maja 1990 r. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji całkowicie pomija powyższe okoliczności zarówno gdy chodzi o sam stan faktyczny jak i powstały w ich wyniku stan prawny sprawy, a przez to w ocenie Sądu w sposób istotny narusza zasady dotyczące obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W aktach sprawy znajdują się jedynie kopie ww decyzji a zezwolenie nr [...] z dnia [...] grudnia 1988r. było następnie przedmiotem licznych postępowań nadzwyczajnych. Akta sprawy mogą nie zawierać istotnych dla wyniku postępowania komunalizacyjnego dokumentów, stąd też Sąd na obecnym etapie postępowania w żadnej mierze nie przesądza o jego wyniku, wskazuje jedynie, że zaskarżona decyzja narusza opisane wyżej zasady postępowania administracyjnego w tym zwłaszcza art. 107 § 3 kpa a więc wymogi co do uzasadnienia decyzji administracyjnej a przez to nie nadaje się do rzeczowej merytorycznej kontroli. Zaskarżona decyzja Komisji wskazuje jedynie na zarząd uzyskany przez Zakłady [...] Okręgu L. w latach pięćdziesiątych XX wieku pomijając jednocześnie zdarzenia, które miały miejsce w czasie istotnym dla określonej ustawą daty komunalizacji. Trzeba też podkreślić, że ani zgoda na przekazanie nieruchomości "w zarząd i użytkowanie" wydana w oparciu o przepisy dekretu z 1949r. ani protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] maja 1952r. nie obejmowały działki o pow. 0,7429 położonej przy ul. O. [...], a organ nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących nieruchomości stanowiącej uprzednio ( tj. w dacie protokolarnego przekazania w 1952r.) własność osoby fizycznej. Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zamiennie jako ppsa) uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Komisja ustali stan faktyczny dotyczący nieruchomości objętej postępowaniem istotny dla daty następującej z mocy samego prawa komunalizacji a następnie dokona oceny tego stanu w konfrontacji z obowiązującymi przepisami prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwzględnieniem § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 490).