I SA/Wa 2258/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B.K., H.A., A.C., E.C., K.C., M.D., D.G., E.K., B.O., A.P.[1], A.P.[2], B.P., E.S., M.S., J.T. i J.M. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2015 r. w sprawie sygn. akt I SAB/Wa 482/15 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 6000 (sześć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz B.K., H.A., A.C., E.C., K.C., M.D., D.G., E.K., B.O., A.P.[2], B.P., E.S., M.S., J.T. i J.M. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5. odrzuca skargę A.P.[1]. B.K., H.A., A.C., E.C., K.C., M.D., D.G., E.K., B.O., A.P., A.P., B.P., E.S., M.S., J.T. i J.M. (dalej powoływani również jako "skarżący", "strony skarżące") pismem z [...] września 2020 r. wnieśli skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] (dalej powoływanego również jako "organ", "Prezydent") wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 listopada 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 482/15. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i stwierdził, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszeniem prawa. Skarżący zażądali wymierzenia organowi grzywny w wysokości do dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, przyznania od Prezydenta na ich rzecz solidarnie sumy pieniężnej w wysokości połowy wyżej wskazanej kwoty oraz stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że prawomocnym wyrokiem z 4 listopada 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 482/15, Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o odszkodowanie w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Prezydent [...] otrzymał korespondencję zawierającą to orzeczenie oraz akta administracyjne [...] stycznia 2016 r. Z powyższego wynika, że termin wykonania orzeczenia Sądu upłynął [...] lutego 2016 r. Organ nie podjął jednak czynności mających na celu zakończenie postępowania i nie wykonał nałożonego obowiązku. Pismem z [...] marca 2016 r. skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, wezwali Prezydenta [...] w trybie art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - powoływanej dalej jako: "ppsa"), do wykonania wyroku Sądu z 4 listopada 2015 r. w sprawie sygn. akt I SAB/Wa 482/15. Wobec braku działań organu w zakresie realizacji tego obowiązku, skarżący wywiedli skargę na niewykonanie wyroku. Uwzględniając ich żądania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 5 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 677/16, wymierzył Prezydentowi grzywnę w wysokości 500 zł oraz stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismami z [...] listopada 2016 r. oraz z [...] lutego 2017 r. skarżący ponownie wezwali Prezydenta [...] do wykonania wyroku. W odpowiedzi otrzymali informację, że do wydania decyzji niezbędne jest uzyskanie operatu szacunkowego, określającego wysokość odszkodowania za nieruchomość, a przewidywany termin załatwienia sprawy został wyznaczony na [...] marca 2017 r. W związku z dalszą bezczynnością organu, skarżący ponownie wystąpili ze skargą na niewykonanie wyroku. Sąd, wyrokiem z 20 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 655/17, wymierzył Prezydentowi grzywnę w wysokości 2000 zł. Jednocześnie orzekł, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dalej skarżący wskazali, że w maju 2017 r. na zlecenie organu sporządzono operat szacunkowy, określający wartość nieruchomości. Podnieśli przy tym, że zawierał on błędy, polegające na nieprawidłowym określeniu powierzchni działki objętej odszkodowaniem. Operat został przez nich zakwestionowany, a po jego skorygowaniu, kolejnym pismem z [...] września 2018 r., strony skarżące zostały poinformowane o dalszym opóźnieniu w wydaniu decyzji i wyznaczeniu daty kończącej postępowanie w sprawie na [...] grudnia 2018 r. Pomimo upływu i tego terminu oraz uzyskanych przez organ z Archiwum Państwowego i od Wojewody [...] informacji o braku żądanych przez Prezydenta dokumentów, decyzja nadal nie została wydana. Nie wskazano przy tym nowego terminu rozpatrzenia sprawy. Z wyżej wskazanych względów, pismem z [...] lutego 2019 r. skarżący ponownie wezwali organ do podjęcia działań zmierzających do zakończenia postępowania i pismem z [...] maja 2019 r. wnieśli kolejną skargę. Zaznaczyli przy tym, że do dnia wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności i nie wydał decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 5 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1205/19, po raz kolejny uznał skargę za uzasadnioną, wymierzając Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 4 000 zł i orzekając, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odpis prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi sprawy został doręczony Prezydentowi [...] października 2019 r. Po otrzymaniu dokumentacji z Sądu, organ ponownie poinformował strony skarżące o wyznaczeniu kolejnego terminu wydania decyzji odszkodowawczej, określając go na datę do [...] maja 2020 r. Działanie to uzasadniono koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty z Biura Administracji i Spraw Obywatelskich Dzielnicy [...]. Pismem informacyjnym z [...] maja 2020 r. po raz kolejny dokonano zmiany terminu rozpoznania sprawy - do [...] sierpnia 2020 r. - jako przyczynę ponownie wskazano uniemożliwiające wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia braki w zgromadzonej dotychczas dokumentacji. W ocenie organu, do wydania decyzji odszkodowawczej i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, konieczne było uzyskanie zdjęć lotniczych z Wojskowego Biura Historycznego z lat 1950-1958, obejmujących rejon ul. [...]. Wobec niedotrzymania przez Prezydenta [...] kolejnego terminu rozpoznania wniosku o odszkodowanie z [...] września 1998 r. B.K., H.A., A.C., E.C., K.C., M.D., D.G., E.K., B.O., A.P., A.P., B.P., E.S., M.S., J.T. i J.M. wnieśli skargę na niewykonanie wyroku z 4 listopada 2015 r. w sprawie I SAB/Wa 482/15. W ocenie skarżących, organ nie reaguje na coraz wyższe grzywny i konsekwentnie lekceważy prawomocne wyroki Sądu. Odpowiadając na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w toku postępowania podjęto szereg niezbędnych czynności zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego koniecznego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydania prawidłowej decyzji. Zaznaczył, że wystąpił do: Sądu Rejonowego dla [...][...] Wydział [...] o wydanie odpisu wykazu hipotecznego obejmującego dział [...] i [...] z księgi hipotecznej nieruchomości ze wskazaniem na właścicieli gruntu na [...] listopada 1945 r.; Archiwum Państwowego w [...] o przekazanie uwierzytelnionych kserokopii dokumentów, dotyczących przedmiotowej nieruchomości; Archiwum Państwowego w [...] o przesłanie uwierzytelnionych kserokopii dokumentów dotyczących postępowania o nabycie spadku po A.M.. Podniósł dodatkowo, że na bieżąco informował strony postępowania o podjętych działaniach oraz że przewidywany termin rozpoznania sprawy wyznaczony został na [...] grudnia 2020 r. Termin ten, na dzień złożenia skargi, jeszcze nie upłynął. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, co skutkuje wymierzeniem organowi grzywny. Na wstępie wskazać należy, że Sąd odrzucił skargę A.P.. Zgodnie z art. 57 § 1 ppsa, skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Zgodnie z art. 46 § 2 pkt 1 lit b ppsa pismo strony, gdy jest pierwszym pismem w sprawie, powinno zawierać numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną oraz numer PESEL jej przedstawiciela ustawowego, jeżeli są obowiązani do jego posiadania albo posiadają go, nie mając takiego obowiązku. W myśl art. 58 § 1 pkt 3 ppsa Sąd odrzuca skargę gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych. W rozpoznawanej sprawie wezwano skarżących do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez podanie numerów PESEL – w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi stron skarżących [...] stycznia 2021 r. Termin do uzupełnienia braków formalnych skargi upłynął zatem [...] lutego 2021 r. W odpowiedzi na wyżej wskazane wezwanie, pełnomocnik stron skarżących nadesłał żądaną informację, w odniesieniu do: B.K., H.A., A.C., E.C., K.C., M.D., D.G., E.K., B.O., A.P., B.P., E.S., M.S., J.T. i J.M.. W aktach sprawy brak jest numeru PESEL, A.P., co w konsekwencji skutkować musiało jej odrzuceniem. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ppsa, odrzucił skargę A.P. (pkt 5 sentencji wyroku). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności obejmującej podjęcie lub kontynuację postępowania administracyjnego, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (zob.: wyrok NSA z 22 maja 2012 r. II OSK 578/12, Lex nr 1252111). Przedmiotowa skarga została wniesiona w trybie art. 154 § 1 ppsa. Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z powołanego przepisu wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę (wydanym na podstawie art. 149 ppsa) i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W rozpoznawanej sprawie obie wskazane wyżej przesłanki zostały spełnione. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 listopada 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 482/15 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] września 1998 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Niekwestionowaną w sprawie okolicznością jest, że odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem i aktami administracyjnymi został doręczony Prezydentowi [...][...] stycznia 2016 r.- informacja ta wynika z akt sądowych sygn. I SAB/Wa 482/15 (data stempla wpływu akt do organu). Oznacza to, że termin rozpoznania wniosku stron skarżących upłynął [...] lutego 2016 r. Pomimo upływu zakreślonego przez Sąd terminu, jak również kolejnych wezwań skarżących do wykonania prawomocnego wyroku, Prezydent nie rozstrzygnął sprawy i nie wydał decyzji w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość. Wobec niewykonania wyroku z 4 listopada 2015 r., tutejszy Sąd wyrokami: z 5 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 677/16, z 20 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/WA 655/17 oraz z 5 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1205/19 wymierzał Prezydentowi [...] grzywny w wysokościach: 500 zł, 2.000 zł i 4. 000 zł. Pomimo powyższego organ nadal nie wykonał zobowiązania i nie wydał decyzji. Skoro zaś Prezydent, w terminie określonym wyrokiem Sądu sprawy nie załatwił, a wyrok ten zobowiązywał go nie tylko do wydania rozstrzygnięcia, ale i do dokonania tego w określonym czasie, to w tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi grzywny, jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych, czy sądów powszechnych w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Stosownie do art.154 § 6 ppsa grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W przedstawionych okolicznościach sprawy oraz biorąc pod uwagę znaczne przekroczenie wyznaczonego przez Sąd terminu na wykonanie wyroku z 4 listopada 2015 r., a także wcześniej już nakładane na Prezydenta sankcje w kwotach od 500 zł do 4 000 zł, Sąd uznał, że adekwatną będzie grzywna w wysokości 6.000 zł. Kwota ta mieści się w wymiarze określonym w art. 154 § 6 ppsa, spełniając funkcję represyjno-dyscyplinującą. Uwzględniono przy tym, że wymierzone wcześniej grzywny swej funkcji nie spełniły. Wobec powyższego, na podstawie art. 154 § 1 ppsa, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Według art. 154 § 2 ppsa, Sąd rozpoznając sprawę stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (bądź zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, czy też lekceważenie praw stron domagających się określonych czynności. Dotyczy to działań prowadzonych w sposób nieefektywny, w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, bezczynność organu po wyroku z dnia 4 listopada 2015 r., ma charakter rażącego naruszenia prawa. Za takim stanowiskiem przemawia długość trwającego postępowania oraz fakt, że organ po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy nie podjął skutecznych kroków zmierzających do załatwienia wniosku odszkodowawczego z 1998 r., pomimo kolejnych pism skarżących wzywających do jego wykonania. Prezydenta nie zmobilizowała nawet sytuacja, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołanymi wyżej wyrokami, nakładał na organ kolejne kary grzywny za niewykonanie wyroku. Podnoszone przez Prezydenta [...] w odpowiedzi na skargę okoliczności: zwrócenia się do Sądu Rejonowego dla [...] (organ wskazał na tę kwestię już w odpowiedzi na skargę do sprawy I SA/Wa 1205/19), oraz do Archiwum Państwowego w [...] i Archiwum Państwowego w [...] o wydanie dokumentacji, nie mogą usprawiedliwiać braku konkretnych działań ukierunkowanych jednoznacznie na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej i zakończenie postępowania. Organ miał wystarczająco dużo czasu, by zebrać kompletny materiał dowodowy. Wobec powyższego, Sąd orzekł na podstawie art.154 § 2 zd. 2 ppsa, jak w pkt 2 sentencji wyroku. Sąd nie dostrzegł potrzeby wymierzenia organowi dodatkowej sankcji w postaci przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 ppsa. Wskazać tu należy, że przywołany przepis nie precyzuje charakteru zasądzonej kwoty, stanowiąc jedynie o istnieniu takiej możliwości. Suma pieniężna, poza funkcją represyjną i prewencyjną ma też istotne znaczenie kompensacyjne. Jej celem jest zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę w treści tego przepisu słowa "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma niejako zrekompensować stratę, jaką skarżący poniósł na skutek bezczynności. W ocenie Sądu, przepis ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi i z tego względu formułowane w tym względzie żądania nie mogły zostać uwzględnione. Z akt sprawy wynika, że Prezydent [...], mimo trwającego od dłuższego czasu stanu epidemii utrudniającego funkcjonowanie organów administracji publicznej, zmierza do wyjaśnienia sprawy, skoro - po otrzymaniu prawomocnego wyroku z 5 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1205/19 – organ podjął w sprawie szereg czynności procesowych, o czym świadczą pisma organu z: [...] listopada 2019 r., [...] stycznia 2020 r., [...] lutego 2020 r., [...] lutego 2020 r., [...] marca 2020 r., [...] marca 2020 r., [...] marca 2020 r., [...] maja 2020 r., [...] czerwca 2020 r. Mając na uwadze powyższe, Sąd w tej części skargę oddalił na podstawie art. 151 ppsa (pkt 3 sentencji wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa (pkt 4 sentencji).