I SA/Wa 226/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu S. T. i E. T. od decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz S. T. i E. T. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rozwoju (dalej jako "Minister") decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...], na skutek odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda decyzją z [...] października 2018 r., działając na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f i ust. 5 oraz art. 18 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz.1474), powoływanej dalej jako "specustawa drogowa", orzekł: w pkt 1 o ustaleniu na rzecz E. T. i S. T. (dalej jako "skarżący) odszkodowania w wysokości [...] zł, z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie [...] w obrębie [...], oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej na realizację celu publicznego pod nazwą "Budowa drogi ekspresowej [...] – [...] na odcinku węzeł [...] (bez węzła) – [...] (początek obwodnicy): Część nr 2: obwodnica [...] od km [...] do ok. km [...] długości ok. [...] km"; w pkt 2 o powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, z tytułu jej wydania w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, tj. o kwotę [...] zł oraz w pkt 3 o zobowiązaniu do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że odszkodowanie ustalono na podstawie operatu szacunkowego z [...] sierpnia 2018 r., który sporządzony został na potrzeby niniejszego postępowania przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121), powoływanej dalej jako "u.g.n.", oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wojewoda powyższy operat uznał za wiarygodny dowód w sprawie. W odwołaniu od powyższej decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w W. zakwestionował prawidłowość dokonanej wyceny i wskazał, że wyceniana nieruchomość położona jest w zasięgu niepełnej infrastruktury technicznej (energia elektryczna, wodociąg), podczas gdy cecha rynkowa "U5 Infrastruktura techniczna" otrzymała ocenę dobrą, zastrzeżoną dla częściowej infrastruktury technicznej obejmującej trzy przyłącza. Dodatkowo cała nieruchomość w aspekcie cechy: "U2 Możliwości inwestycyjne" została oceniona jako przeznaczona pod zabudowę mieszaną mieszkaniową z dopuszczeniem usług, gdy tymczasem wyceniana działka położona jest w obszarze o niejednorodnym przeznaczeniu planistycznym: U-tereny usług i RP-tereny rolne. W świetle powyższego, zdaniem odwołującego się, istnieje uzasadnione domniemanie, że wymienione cechy rynkowe U2 i U5, w sposób w jaki zostały opisane, nie odzwierciedlają realiów rynkowych. Minister decyzją z [...] grudnia 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", uchylił w całości decyzję z [...] października 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa własności przedmiotowej nieruchomości, stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] sierpnia 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. Na potrzeby wyceny biegła ustaliła, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ww. nieruchomość stanowiła grunt zabudowany, na działce znajdowały się naniesienia budowlane w postaci utwardzenia terenu płytami betonowymi. Dojazd do działki odbywa się z drogi publicznej. W jej zasięgu jest energia elektryczna i woda, natomiast sąsiedztwo stanowiły tereny niezabudowane oraz w niedalekiej odległości zabudowa mieszkaniowa i usługowa. Autorka operatu stwierdziła ponadto, że na dzień wydania decyzji z [...] maja 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przedmiot wyceny objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w K. z [...] stycznia 2005 r. nr [...], zgodnie z którym dz. nr [...] przeznaczona była pod tereny usług (U) oraz tereny rolne (RP). Następnie biegła dokonała analizy rynku nieruchomości, przyjmując do wyceny dane z lokalnego rynku nieruchomości: gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu pod drogi i pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Okresem badania objęto lata 2016-2018. Obszar badanego rynku objął gminę [...], powiat [...] oraz inne gminy i powiaty w województwie [...] w szczególności dla transakcji drogowych. W konsekwencji biegła wykazała brak występowania tzw. zasady korzyści określonej w art. 134 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którą, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zgodnie bowiem z analizą zawartą w pkt 7 operatu, średnia cena transakcji gruntami o przeznaczeniu drogowym wydzielonych z gruntów budowlanych wyniosła [...] zł/m2, podczas gdy średnia cena 1m2 gruntu o przeznaczeniu pod zabudowę wyniosła [...] zł. Wartość gruntu określona została przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Do zbioru transakcji porównawczych przyjęto 26 transakcji. Biegła określiła także następujące cechy rynkowe (oraz ich wagi): lokalizacja (15%), możliwości inwestycyjne (35%), sąsiedztwo i otoczenie (20%), parametry działki (15%) oraz infrastruktura techniczna (15%). W rezultacie określiła wartość 1m2 prawa własności ww. nieruchomości na kwotę [...] zł/m2, co dało wynik [...] zł. Określenie wartości naniesień budowlanych nastąpiło zgodnie z przedstawionymi w pkt 9.2. operatu, stosownymi wzorami. W rezultacie wartość utwardzenia terenu oszacowano na łączną kwotę [...] zł. Powyższe pozwoliło na wycenę przedmiotowej działki na [...] zł. W takiej też wysokości Wojewoda ustalił wysokość odszkodowania na rzecz skarżących, powiększając je, zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Analiza akt wykazała bowiem, że oświadczenie woli wydania nieruchomości złożone przez skarżących wpłynęło do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w dniu 10 lipca 2018 r., tj. przed upływem 30 dni od daty doręczenia im zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W ocenie Ministra, operat szacunkowego został sporządzony z naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego co powoduje, że nie jest możliwe jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. Biegła całkowicie pominęła przeznaczenie planistyczne przedmiotowej działki, co było jej obowiązkiem wynikającym z art. 154 ust. 1 u.g.n. Wskazała bowiem, że wyceniana nieruchomość przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny rolnicze (RP) i tereny usług (U), jednak jej wyceny dokonała w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Zdaniem Ministra, powyższe stanowi poważne uchybienie, żaden przepis prawa nie uprawnia bowiem do pomijania przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego i określa przeznaczenie, warunki zagospodarowania i zabudowy terenu. Przyjęcie przez biegłą jako materiału porównawczego nieruchomości mogących się istotnie różnić od przedmiotu wyceny grozi ryzykiem wystąpienia dużego błędu w wykonanych obliczeniach i co za tym idzie, wpływa negatywnie na wiarygodność ostatecznego wyniku wyceny. Powyższe powoduje, że wycena nieruchomości została sporządzona nieprawidłowo. Wskazane okoliczności nie zostały dostatecznie wyjaśnione przez Wojewodę, co oznacza, że naruszył on art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Ministra konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, tj. ustalenie wartości nieruchomości i zgromadzenie stosownego materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego sporządzonego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i jej wyceny o prawidłowo dobrany materiał porównawczy. Sprzeciw od decyzji z [...] grudnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli skarżący, żądając jej uchylenia, zarzucając Ministrowi naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 154 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że wybór właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości należy do rzeczoznawcy majątkowego; b) art. 155 ust. 1 pkt 5 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie, że biegły nie wziął pod uwagę charakteru działki określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy jak wynika ze sporządzonej opinii oraz odpowiedzi na zarzuty do operatu szacunkowego z [...] listopada 2019 r. powyższa okoliczność była przedmiotem szczegółowego badania przez biegłą; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez niewzięcie pod uwagę całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie odpowiedzi na zarzuty do operatu szacunkowego z [...] listopada 2019 r., która zawiera kompleksowe i pełne odniesienie się do zarzutów podnoszonych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. w postępowaniu przed Wojewodą, powielonych później w odwołaniu, podczas gdy odpowiedź ta stanowi uzupełnienie sporządzonej wyceny. W uzasadnieniu sprzeciwu przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw jest uzasadniony, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji Ministra, którą organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uchylił na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzję Wojewody z [...] października 2018 r. o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w tym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego odwołuje się do dwóch przesłanek, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wystąpienie tych przesłanek nawiązuje zatem do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie natomiast znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu regulacji art. 136 § 1 K.p.a. Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na rzecz Skarbu Państwa. Jako zasadniczy dowód w sprawie, Wojewoda uznał operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] sierpnia 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. (którego aktualność potwierdzono klauzulą z [...] listopada 2019 r.), na podstawie którego ustalił odszkodowanie. W ocenie Ministra operat ten sporządzony został jednak z naruszeniem art. 154 ust. 1 u.g.n. Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Minister dostrzegł, podzielając w tym względzie zarzuty odwołania, że w ww. operacie szacunkowym biegła wskazała, że wyceniana nieruchomość przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny rolnicze (RP) i tereny usług (U), jednak jej wyceny dokonała w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Zdaniem Ministra, powyższe stanowi poważne uchybienie, gdyż żaden przepis prawa nie uprawnia do pomijania przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który określa przeznaczenie, warunki zagospodarowania i zabudowy terenu. Przyjęcie przez biegłą jako materiału porównawczego nieruchomości mogących się istotnie różnić od przedmiotu wyceny grozi ryzykiem wystąpienia dużego błędu w wykonanych obliczeniach i co za tym idzie, wpływa negatywnie na wiarygodność ostatecznego wyniku wyceny. Niedostrzeżenie tego uchybienia i niewyjaśnienie ww. okoliczności przez Wojewodę, spowodowało naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy z takim stanowiskiem organu odwoławczego nie sposób się zgodzić. Minister nie dostrzegł bowiem, że w piśmie z 5 listopada 2019 r. zatytułowanym "Odpowiedź na zarzuty do operatu szacunkowego", biegła wyjaśniła, że choć faktycznie w operacie szacunkowym wskazała, że na dzień wydania decyzji z [...] maja 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przedmiot wyceny objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w K. z [...] stycznia 2005 r. nr [...], zgodnie z którym dz. nr [...] przeznaczona była pod tereny usług (U) oraz tereny rolne (RP), to jednak uchwałą z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] plan ten został zmieniony dla terenów przylegających do pasa drogi krajowej nr [...] we wsi [...] i ich przeznaczenie zmieniono na usługi (U) i przemysł (P). Biegła doprecyzowała jednocześnie opis ujętej w operacie szacunkowym cechy rynkowej "zabudowa mieszkaniowa z dopuszczeniem usług" na "usługi z zabudową przemysłową, usługi z zabudową ekstensywną lub usługi i częściowo rola". W konsekwencji w ocenie rzeczoznawcy majątkowego, skoro przedmiotowa działka usytuowana jest bezpośrednio przy drodze krajowej nr [...], po przeciwnej stronie drogi jest zabudowa mieszkaniowa z usługami i stacja paliw gazowych oraz dalej zabudowa siedliskowa wsi [...] i [...], to tym samym cechę rynkową U2 "możliwości inwestycyjne" należało ocenić jako "dobrą". Biegła odniosła się również do drugiego z zarzutów odwołania (którym z kolei nie zajął się Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), a mianowicie do błędnego uznania, że przedmiotowa nieruchomość, która ma jedynie dwa przyłącza (energię elektryczną i wodociąg), cechę rynkową "U5 Infrastruktura techniczna" otrzymała "dobrą", zastrzeżoną dla częściowej infrastruktury technicznej obejmującej trzy przyłącza. Biegła wyjaśniła w tej kwestii, że w operacie omyłkowo nie wskazała, że przedmiotowa działka w rzeczywistości uzbrojona jest w energię elektryczną, wodociąg i gaz, co powoduje, że jej cecha rynkowa "U5 Infrastruktura techniczna" oceniona została prawidłowa. Choć powyższe wyjaśnienia, stanowiące odpowiedź zarówno na zarzuty odwołania, jak i kwestie poruszone przez organ odwoławczy, potwierdzają prawidłowość dokonanej wyceny nieruchomości (a przy tym zostały przesłane na wezwanie organu odwoławczego), to jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie sposób doszukać się odniesienia do nich. W tej sytuacji Sąd uznał, że choć operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania faktycznie zawierał błędy, to jednak zostały one przez biegłą w dostateczny sposób wyjaśnione i pozostawały bez wpływu na ustaloną wartość przedmiotowej nieruchomości. Minister nie dostrzegając powyższych wyjaśnień naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., jak również art. 138 § 2 K.p.a. uchylając decyzję Wojewody z [...] października 2018 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W niniejszej sprawie bezzasadne było bowiem domaganie się przeprowadzenia przez Wojewodę ponownego postępowania wyjaśniającego, na okoliczność wartości przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na pominięcie przez biegłą w wycenie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, skoro kwestia ta została przez rzeczoznawcę dostatecznie wyjaśniona w piśmie z 5 listopada 2019 r., zaś zaistniała w operacie szacunkowym omyłka w ustaleniu tego przeznaczenia, pozostawała bez wpływu na wynik sprawy. Podsumowując, skoro jedyną wadliwością operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie, jaką dostrzegł Minister, było błędne dobranie przez rzeczoznawcę majątkowego materiału porównawczego (z pominięciem przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego), a kwestia ta została przez biegłą wyjaśniona (doprecyzowana), zaś ani Minister, ani Sąd nie dostrzegł innych uchybień w ww. wycenie, to koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji. W przedmiocie kosztów (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 tej ustawy. Ponownie rozpoznając odwołanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. od decyzji Wojewody z [...] października 2018 r., Minister uwzględni rozważania zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu, a poczynione ustalenia zawrze z uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stosownie do art. 107 § 3 K.p.a.