I SA/Wa 2261/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skargi S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Wojewoda [...], utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Nadleśnictwa [...] (w oparciu o przepis art. 46 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – u.g.n.), o wygaśnięciu trwałego zarządu sprawowanego przez Nadleśnictwo [...] w stosunku do nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina miejska [...], aktualnie oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] września 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego stwierdził na podstawie art. 33 ust. 2, art. 34, art. 42 ust. 2 i art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nabycie z dniem 1 stycznia 1992 r. przez Nadleśnictwo [...], prawa zarządu nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...] o powierzchni [...] m. Zgodnie z art. 199 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługujący Nadleśnictwu zarząd przekształcił się z dniem 2 stycznia 1998 r. w trwały zarząd. Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2003 r. sygn. akt sprawy I SA 2298/01, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę Nadleśnictwa [...] na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2001 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności m.in. ww. decyzji Kierownik Urzędu Rejonowego z dnia [...] września 1997 r. W uzasadnieniu orzeczenia NSA stwierdził jednoznacznie, iż "działka nr [...] jest położona na obszarze przeznaczonym na cele inne aniżeli gospodarki leśnej". Wnioskiem z dnia [...] marca 2015 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] wystąpił do Starosty [...] o uchylenie, bądź stwierdzenie wygaśnięcia trwałego zarządu ustanowionego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 12 września 1997 r., co do nieruchomości położonej w [...], przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...]. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. Starosta O. wezwał wnioskodawcę do jednoznacznego sprecyzowania wniosku z podaniem odpowiedniej podstawy prawnej w oparciu o którą wniosek ma zostać rozpoznany. W odpowiedzi Nadleśnictwo wskazało na art. 46 ust. 1 u.g.n. jako podstawę prawną do "wygaśnięcia decyzji" oraz zasugerowało zastosowanie przez Starostę O. art. 47 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy jako podstawę do wygaśnięcia ww. decyzji KUR z dnia [...] września 1997 r. z urzędu. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. Starosta [...] ponownie wskazał na konieczność jednoznacznego określenia przez wnioskodawcę podstawy prawnej i jednocześnie wyjaśnił różnice pomiędzy wygaśnięciem decyzji (art. 162 K.p.a.) a wygaśnięciem prawa trwałego zarządu (art. 46 i 47 u.g.n). Wobec powyższego w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. Nadleśniczy wskazał, że wnosi o "stwierdzenie wygaśnięcia trwałego zarządu na działce ozn. Nr [...], położonej w [...], przy ulicy [...], ustanowionego decyzją znak [...] z dnia [...] września 1997 r. " Pismem z dnia [...] maja 2015 r. organ I instancji - powołując się na art. 47 ust. 1 u.g.n., wezwał do uzupełnienia wniosku o zgodę organu nadzorującego Nadleśnictwo na złożenie wniosku w tej sprawie. W odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2015 r. Nadleśnictwo wskazało, że podstawę prawną stwierdzenia wygaśniecie trwałego zarządu jest art. 46 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Dodatkowo wnioskodawca wyjaśnił, iż grunt o którym mowa w decyzji KUR wykorzystywany jest do prowadzenia gospodarki leśnej. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...], Starosta [...] działając na podstawie art. 61 a § 1 i 2 oraz art. 123 K.p.a. w związku z art. 46 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 poz. 782 ze zm.), odmówił Nadleśnictwu [...], wszczęcia postępowania o wygaśnięcie trwałego zarządu sprawowanego przez Nadleśnictwo [...] w stosunku do nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina miejska [...], aktualnie oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu Starosta [...] wskazał, iż nie zachodzą przesłanki określone z w art. 46 ust. 2 pkt 3 u.g.n. albowiem nieruchomość nadal jest wykorzystywana - zgodnie z decyzją KUR z dnia [...] września 1997 r. ustalająca zarząd dla Nadleśnictwa - w części pod budownictwo mieszkaniowe, a w części pod usługi. Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniósł Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] zarzucając skarżonemu postanowieniu naruszenie art. 7, art. 9 i art. 77 K.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie oraz art. 155 w związku z art. 145 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki umożliwiające wznowienie postępowania, a następnie uchylenie decyzji ustalającej trwały zarząd na gruntach leśnych. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. wskazując, że Starosta [...] prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania dot. wygaśnięcia trwałego zarządu na podstawie wskazanej przez Nadleśnictwo podstawy prawnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 61 K.p.a postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Nie oznacza to jednak zupełnej swobody i dowolności dla organu administracji przy wszczynaniu postępowania, gdyż przepis art. 61 K.p.a. musi być interpretowany w powiązaniu z właściwymi przepisami prawa materialnego. Organ I instancji szczegółowo wyjaśnił wnioskodawcy prawne możliwości wygaszenia prawa trwałego zarządu podkreślając różnice w stosowaniu art. 46 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (postępowanie dot. wygaszenia prawa trwałego zarządu może się toczyć wyłącznie z urzędu) i art. 47 tej ustawy ( wniosek o wygaszenie trwałego zarządu zgłasza jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd po uzyskaniu zgody organu nadzorującego). Ustosunkowując się do stanowiska Nadleśnictwa - że obowiązkiem organu jest wskazanie przepisów prawnych rozstrzygnięcia, a nie tylko usiłowanie wykazania, iż takiej podstawy prawnej nie wykazała strona albo wskazała błędna - oragn wyjaśnił, że w sytuacji, gdy treść lub charakter pisma nie są dla organu jasne, organ nie może sam precyzować jego treści. Dokonanie własnej wykładni treści wniosku bez wcześniejszego wezwania strony do wypowiedzenia się w określonym zakresie jest niedopuszczalne, gdyż mogłoby doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby je wnoszącej (wyrok WSA z 24 czerwca 2008r. II SA/Lu sygn. akt 266/08 oraz wyrok WSA w Warszawie z 25 września 2007r. IV SA/Wa sygn. akt 1188/07). Organ wskazał, że również NSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 września 2005 r., I OSK sygn. akt 47/05, stanął na stanowisku, że "organy administracji nie mogą we własnym zakresie domniemywać woli strony zwłaszcza działającej w postępowaniu samodzielnie". Wojewoda wskazał również, że skoro przedmiotowa nieruchomość jest nadal wykorzystywana na cele określone w decyzji z dnia [...] września 1997 r., tym samym brak jest podstaw do stosowania trybu art. 46 ust. 2 u.g.n (możliwość podjęcia takiego postępowania nie oznacza bowiem obowiązku - nakazu jego podjęcia). Zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 155 w związku z art. 145 K.p.a. należy uznać za niezasadny, gdyż w żadnym piśmie kierowanym przez Nadleśnictwo do Starosty [...] nie było żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją KUR (art. 145 K.p.a.) lub zastosowania art. 155 K.pa. Dodatkowo Wojewoda wyjaśnił, iż oba wymienione wyżej postępowania (tryby) są postępowaniami odrębnymi, niezależnymi i nie mogą się toczyć równocześnie w ramach jednego postępowania administracyjnego. Ostateczne decyzje administracyjne nie mogą być dowolnie uchylane lub wzruszane wbrew zasadzie art. 16 § 1 K.p.a. Na powyższą decyzję Wojewody, Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wnosząc o jej uchylenie zarzuciło organowi naruszenie: - art. 46 ust. 2 pkt 3 i 5 u.g.n, poprzez przyjęcie, że Starosta [...] w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nic ma podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu ustanowionego decyzją KUR w [...] z dnia [...] września 1997 r. - art. 7. art. 9 i art. 77 K.p.a, poprzez nienależytą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie a w szczególności pisma Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].06.2015r informującego, że działki [...] położone na terenie m. [...] nie są objęte planem miejscowym jak również uniemożliwienie skarżącemu zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie, a tym samym złożenie wyjaśnień i uwag do tego materiału. W ocenie skarżącego decyzja wydana w dniu [...] września 1997 r. przez KUR była pozbawiona podstaw prawnych. Od dnia 1 stycznia 1992 r. obowiązywała bowiem ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach, która regulowała sprawy związane z lasami państwowymi, a w szczególności sprawy władania, zarządzania, prowadzenia gospodarki leśnej. Ustawa ta precyzyjnie określiła również co należy rozumieć przez las jak również wprowadziła ustawową normę zarządzania lasami państwowymi. Wbrew jej postanowieniom, a także postanowieniom ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiącym, że uregulowania tej ustawy nie naruszają uregulowań ustawy o lasach, KUR ustanowił tzw. trwały zarząd nad gruntami pozostającymi już w zarządzie ustawowym Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] (od 1 stycznia 1992 r. tj. od dnia wejścia w życie ustawy o lasach). Nadleśnictwo [...] podjęło próbę doprowadzenia do zgodności stanu faktycznego z istniejącym stanem prawnym i w tym celu wystąpiło z wnioskiem do Starosty [...] o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji KUR z dnia [...] września 1997 r. ustanawiającej trwały zarząd na działce ozn. nr [...] (aktualne oznaczenie [...]) o pow. [...] ha. Na działce tej bowiem w dniu [...] września 1997 r. istniała (od 1938r i istnieje do dziś) siedziba Nadleśnictwa [...] oraz plac parkingowy dla pojazdów Nadleśnictwa i jego klientów, a na części działki od chwili powstania Nadleśnictwa zostały wybudowane lokale zakładowe dla byłych i obecnych pracowników Nadleśnictwa. W rozumieniu ustawy o lasach grunt ten jest (i był) więc lasem i podpadał pod działanie ustawy o lasach, a nie jak ocenił to KUR w decyzji ustanawiającej trwały zarząd pod działanie ówczesnej ustawy o gospodarce gruntami. W decyzję z 1997 r. błędnie wpisano, że przedmiotowy teren (działka nr [...]) w planie zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] przeznaczony jest pod usługi oświatowe i handlowe oraz budownictwo mieszkaniowe intensywności i wykorzystywany jest w części pod usługi, a w części pod budownictwo mieszkaniowe dla byłych pracowników Nadleśnictwa [...]. Skarżący wskazał również, że podejmował kroki zmierzające do prawidłowego określenia w planie miejscowym przeznaczenia gruntów pozostających w jego trwałym zarządzie, ale miejscowe władze nie podjęły działań w kierunku uchwalenia dla tej części miasta planu miejscowego. Wojewoda [...] został o tym fakcie powiadomiony pismem Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., jednakże w treści zaskarżonego postanowienia fakt ten został zupełnie pominięty, Wojewoda nie poświęcił mu najmniejszej uwagi chociaż w ocenie skarżącego ta okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest niezasadna, gdyż zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Starosty Ostrowskiego z dnia 12 czerwca 2015 r. nie naruszają przepisów obowiązującego prawa. Zgodnie z treścią art. 61a § 1 gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. można zatem tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu , lub oczywistym jest , że z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. i rozpoznaje je merytorycznie. Z przytoczonych wyżej uzasadnień zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji jednoznacznie wynika, że Skarżące Nadleśnictwo domagało się wszczęcia postępowania w sprawie, w celu wydania przez organ decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu , do będącej przedmiotem postępowania nieruchomości , na podstawie art. 46 ust.2 pkt.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że zainicjowanie sprawy w oparciu o jego zapis zarezerwowane jest dla organu administracji działającego z urzędu , ze wskazaniem przesłanki wykorzystywania nieruchomości niezgodnie z jej przeznaczeniem , określonym w decyzji zdefiniowanej w art.45 ustawy. Trafnie podkreślone zostało w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że inicjatywa procesowa jednostki organizacyjnej sprawującej trwały zarząd w zakresie zgłoszenia żądania jego wygaszenia została natomiast uregulowana w treści art.47 ustawy, wraz z określeniem przesłanek jego zastosowania, odrębnych od sprecyzowanych w art. 46. Warunkiem skutecznego złożenia wniosku w tym przedmiocie jest udokumentowanie zbędności danej nieruchomości lub jej części dla tej jednostki , oraz przedłożenie zgody jej organu nadzorującego. Wniosek taki nie został przez Skarżącego zgłoszony. Jednocześnie organy wykluczyły możliwość wszczęcia wnioskowanego przez Nadleśnictwo postępowania z urzędu , argumentując że sporna nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem określonym w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].09.1997r. , ustalającej trwały zarząd , tj. pod budownictwo mieszkaniowe i usługi. W złożonej do tutejszego sądu skardze, Skarżący bezzasadnie wywiódł, że organy administracji wydając zaskarżone postanowienia naruszyły wymienione w niej przepisy prawa. Podkreślenia wymaga bowiem, że wbrew treści skargi Starosta [...] odmówił Nadleśnictwu wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji wygaszającej trwały zarząd nieruchomością ustanowiony decyzją z dnia [...].09.1997r., a nie wygaszenia tego zarządu. Powodem wydania postanowienia w tym zakresie , w oparciu o art.46.ust.2 pkt.3 ustawy , było zgłoszenie przez Skarżącego wniosku w ramach postępowania, którego zainicjowanie zostało zarezerwowane dla organu administracji działającego z urzędu. Uzasadnienie skargi prowadzi natomiast do jednoznacznego wniosku, że Nadleśnictwo sprecyzowało w nim zarzuty odnoszące się do samej decyzji o ustanowieniu zarządu z dnia [...].09.1997r. jako pozbawionej podstaw prawnych do jej wydania. Powyższe determinuje zaś ocenę , że jej zakwestionowanie i wyeliminowanie z obrotu prawnego może być ewentualnie rozważane w ramach postępowania nadzorczego , prowadzonego na podstawie art. 156 k.p.a. Wygaszenie prawa zarządu z inicjatywy organu administracji lub z inicjatywy jednostki sprawującej zarząd , są to natomiast postępowania oparte na badaniu odmiennych przesłanek omówionych w zaskarżonych postanowieniach. Mając na uwadze powyższe okoliczności należało uznać, że zaskarżone postanowienie, a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, zostały więc wydane z poszanowaniem treści art. 61a § 1 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.