I SA/Wa 2262/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), asesor WSA Kamil Kowalewski, Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2023 r. nr DN.rn.626.11.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku spółki [...] S.A. z siedzibą w [...], decyzją z 8 września 2023 r. nr DN.rn.626.11.2021 stwierdził, że zostało umorzone w całości z mocy prawa postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z 15 czerwca 1950 r. zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy przedsiębiorstwa "[...]" Fabryka [...] S.A. w [...] przy ul. [...], sporządzony [...] maja 1949 r. przez Zjednoczenie Przemysłu [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Orzeczeniem Ministra Przemysłu i Handlu nr 26 z 14 lutego 1948 r. została znacjonalizowana, należąca do spółki "[...]" Fabryka [...] S.A. w [...] przy ul. [...], fabryka [...] położona przy ul. [...] w [...]. Podstawę prawną nacjonalizacji stanowił art. 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17) - dalej zwanej "ustawą". [...] maja 1949 r. spisano protokół zdawczo-odbiorczy przedsiębiorstwa, który został zatwierdzony orzeczeniem Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z 15 czerwca 1950 r. Podstawę prawną orzeczenia zatwierdzającego protokół stanowił § 75a rozporządzenia rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa. (Dz.U. Nr 16, poz. 62 ze zm.) – dalej zwanego "rozporządzeniem". 2 sierpnia 2021 r. podaniem datowanym na 29 lipca 2021 r. spółka [...] S.A. z siedzibą w [...] wystąpiła do Ministra Rozwoju Pracy i Technologii (aktualnego Ministra Rozwoju i Technologii) o stwierdzenie nieważności: 1) orzeczenia nr [...] z 14 lutego 1948 r. wydanego przez Ministra Przemysłu i Handlu, nacjonalizującego przedsiębiorstwo spółki, 2) orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z [...] czerwca 1950 r. zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy przedsiębiorstwa spółki. Pismem z 9 września 2021 r. Minister Rozwoju Technologii zawiadomił Spółkę o możliwości złożenia odrębnego wniosku do Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z [...] czerwca 1950 r, stosownie do art. 66 § 1-2 kpa. 15 września 2021 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi otrzymał podania: - "Wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego" (z 14 września 2021 r.), - "Wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa" (z 15 września 2021 r.). Wnioski zostały złożone przez spółkę [...] S.A. z siedzibą w [...]. Wnioskodawczyni zażądała: 1) stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z [...] czerwca 1950 r. (zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy z [...] maja 1949 r.), ewentualnie 2) stwierdzenia, że ww. orzeczenie Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego zostało wydanie z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 158 § 2 kpa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 8 września 2023 r. stwierdził, że zostało umorzone w całości z mocy prawa postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z [...] czerwca 1950 r. zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy przedsiębiorstwa "[...]" Fabryka [...] S.A. w [...] przy ul. [...], sporządzony [...] maja 1949 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wniosek spółki [...] S.A. z siedzibą w [...], podważający decyzję Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z [...] czerwca 1950 r. został uznany za niepodlegający merytorycznej ocenie. Postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia uległo bowiem umorzeniu z mocy prawa, a decyzja z [...] września 2023 r. stanowi jedynie formalne potwierdzenie zakończenia sprawy. W tej sytuacji nadzór nieważnościowy orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z [...] czerwca 1950 r. stał się niedopuszczalny wskutek przeszkody przedmiotowej, spowodowanej zmianą przepisów prawa. Minister podał, że wydał niniejszą decyzję mając na uwadze przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) – dalej zwanej "ustawą zmieniającą". Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte przed upływem 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Dalej Minister wskazał, że w stanie prawnym po 15 września 2021 r. nadzór nieważnościowy jest dopuszczalny tylko, jeżeli organ otrzymał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji przed upływem 30 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Dla zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej istotne są dwa momenty: dzień doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanej decyzji i dzień otrzymania wniosku nieważnościowego przez organ. Ustosunkowując się do art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej Minister zaznaczył, że jeżeli odległość czasowa pomiędzy tymi dwoma zdarzeniami przekracza 30 lat, to postępowanie nieważnościowe nie może być wszczęte, a postępowanie wszczęte ulega umorzeniu z mocy prawa. Minister uznał, że choć po 70 latach nie zachowały się potwierdzenia odbioru, to orzeczenie z 1950 r. zostało doręczone i wykonane. Po pierwsze, samo złożenie wniosku przez Spółkę opiera się na założeniu jego wprowadzenia do obrotu prawnego, ponieważ w przeciwnym razie postępowanie nieważnościowe byłoby niedopuszczalne. Po drugie, postępowanie nacjonalizacyjne toczyło się z aktywnym udziałem Spółki. Zatem trudno uznać, że kończące to postępowanie orzeczenie nie zostało wyekspediowane. Przekonują o tym liczne dokumenty archiwalne, np. zgłoszenia banków o ujęcie w protokole zdawczo-odbiorczym ich wierzytelności wobec Spółki , pismo Ministerstwa Przemysłu i Handlu o uwzględnienie wierzytelności [...] podlegających indemnizacji, podanie Spółki reprezentowanej przez adw. H. W. o wyłączenie spod nacjonalizacji dwóch działek. Po trzecie orzeczenie z 1950 r. i zatwierdzony protokół zdawczo-odbiorczy były 12 kwietnia 1959 r. przesłane do Ministerstwa Finansów. Po czwarte znacjonalizowane przedsiębiorstwo było objęte zarządem państwowym dlatego orzeczenie z 1950 r. nie musiało być doręczone zarządowi Spółki, co wynika z zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z 8 stycznia 1949 r. Dodatkowo Minister wskazał, że celem instytucji wprowadzonej w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej było ustabilizowanie stanów prawnych ukształtowanych decyzjami wydanymi ponad 30 lat temu na skutek realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Zatem wystarczające jest udokumentowanie wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego niezależnie od kwalifikacji adresata, a nie jej indywidualne doręczenie stronie. Ustalając z datę wszczęcia postępowania nieważnościowego przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi Minister wskazał, że postępowanie należy uznać za wszczęte 2 sierpnia 2021 r., tj. z dniem złożenia pierwotnego wniosku nieważnościowego do niewłaściwego w tym zakresie Ministra Rozwoju i Technologii), a nie dopiero 15 września 2021 r., kiedy właściwy w tym zakresie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi otrzymał odrębny wniosek nieważnościowy. Zatem bezspornie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej wywołał umorzenie administracyjnego postępowania nieważnościowego. Nawet gdyby orzeczenie z 1950 r. zostało doręczone dopiero 12 kwietnia 1959 r. poprzez jego odebranie w Ministerstwie Finansów, to postępowanie o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia wszczęte dopiero 2 sierpnia 2021 r. zostało zainicjowane znacznie po upływie 30 lat od wprowadzenia do obrotu prawnego tego orzeczenia. Zdaniem Ministra nie można było uwzględnić wniosku ewentualnego Spółki żądającej kontynuacji postępowania ze zmienionym przedmiotem – ograniczonego do stwierdzenia, że orzeczenie Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z 15 czerwca 1950 r. zostało wydane z naruszeniem prawa. Według Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi takie żądanie było niedopuszczalne, ponieważ samodzielne postępowanie w tym przedmiocie nie jest przewidziane w kpa. Minister wskazał na charakter publicznoprawny i formalny norm prawnych z kpa. Dlatego treść i skutki czynności i stosunków procesowych nie mogą być, co do zasady, swobodnie kształtowane i determinowane wolą stron, jak w prawie prywatnym. Minister wskazał również, że skutek postulowany przez Spółkę można osiągnąć wyłącznie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a ono w tej sprawie stało się niedopuszczalne. Przekonuje o tym chociażby intytulacja Rozdziału 13 Działu II kpa – "uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji". Art. 154-163a kpa nie znają trybu "postępowania o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa". Minister zauważył też, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 13 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1372/22, że strony nie mogą dowolnie wyznaczyć sposobu i kierunku orzekania, gdyż przesłanki aktualizujące dane typy rozstrzygnięć w ramach poszczególnych trybów postępowania są ściśle zdeterminowane ustawowo. Postulat Spółki został również uznany przez organ nadzoru za prowadzący do sprzeczności systemowej i podważający cel wprowadzenia art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Otóż dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji wprowadzonych do obrotu prawnego przed 10 laty. Odnośnie zaś do decyzji wprowadzanych do obrotu prawnego dawniej niż 10, a wcześniej niż 30 lat temu, postępowanie nieważnościowe jest dopuszczalne, ale wykluczone jest stwierdzenie nieważności takich decyzji, którego surogatem jest stwierdzenie wydania takich decyzji z naruszeniem prawa (art.156 § 2, art. 158 § 2 kpa). Z kolei sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji doręczonych dawniej niż 30 lat temu, wcale nie mogą być wszczęte ani kontynuowane, gdyż postępowania wszczęte uległy umorzeniu (art. 158 § 3 kpa, art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej). Minister zastrzegł, że niniejsze rozstrzygnięcie ma charakter wyłącznie formalny, zdeterminowany przedmiotową przeszkodą prawną do kontynuacji postępowania, wprowadzoną przez ustawodawcę, Aktualnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest zmuszony poprzestać na tej następczej, bezwzględnej przeszkodzie prawnej, co w żadnym razie nie przesądza o skuteczności reaktywacji i reprezentacji Spółki, ani tym bardziej nie przesądza o merytorycznej zasadności samego żądania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z 15 czerwca 1950 r. Te kwestie materialnoprawne będą ewentualnie oceniane, jeżeli bezwzględna przeszkoda prawna do kontynuacji postępowania nieważnościowego (art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej) zostanie usunięta z systemu prawnego, np. wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie o sygn. akt K 2/22. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaznaczył, że wydał decyzję umarzającą postępowanie w całości zważywszy na to, że wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z [...] czerwca 1950 r. nastąpiło po upływie 30 lat od wejścia do obrotu prawnego podważanego orzeczenia. Postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa 16 września 2021 r. Tym samym postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a wydanie decyzji merytorycznej było niedopuszczalne. Spółka [...] S.A. w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 8 września 2023 r. W skardze skarżąca Spółka podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 16 § 1 oraz art. 39 § 1-4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, które to przepisy odpowiadają obowiązującym w 1950 r. art. 73 ust. 1 oraz art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) – dalej zwanego "rpa" oraz w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez dokonanie ich błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że zdarzeniem prawnym, którego wystąpienie upoważnia organ administracji publicznej do zastosowania terminu wynikającego z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, jest "wejście do obrotu prawnego", "wykonanie", czy też "wydanie" kontrolowanego aktu administracyjnego, zaś 30-letni termin przedawnienia liczony jest dla stron postępowania administracyjnego niezależnie od tego, czy organ administracji publicznej doręczył jej kontrolowaną decyzję w zgodzie z obowiązującymi przepisami procedury administracyjnej, czy też nie dopełnił na nim obowiązków w tym zakresie, a pominięcie że wyłącznie istotne jest dokonanie zgodnie z prawem doręczenia decyzji samej stronie i tego że orzeczenie z 1950 r. nie zostało doręczone komukolwiek, zwłaszcza Spółce zgodnie z przepisami rpa i że w związku z tym nie rozpoczął bieg termin 30 letni z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej; 2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z § 75a ust. 2 oraz § 81 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 80 ust. 1-3 rpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji poczynienie błędnych i zarazem dowolnych, bo nieznajdujących oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie ustaleń, z których wynika, że wniosek spółki [...] S.A. z 2 sierpnia 2021 r., wszczynający postępowanie nadzorcze dotyczące orzeczenia administracyjnego Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z [...] czerwca 1950 r., został złożony z przekroczeniem 30-letniego terminu, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, liczonym od dnia skutecznego doręczenia wskazanego orzeczenia administracyjnego, podczas gdy doręczenie przedmiotowego orzeczenia komukolwiek jak i samej Spółce nie wynika z akt sprawy, nawet pośrednio, w szczególności z: - faktu wystąpienia przez Spółkę o wszczęcie postępowania nieważnościowego (we wniosku nie podano, że orzeczenie zostało Spółce doręczone), a wystarczające do wszczęcia postępowania nieważnościowego jest wejścia kwestionowanego aktu do obrotu prawnego, - faktu wystąpienia pełnomocnika Spółki o wyłączenie części mienia spod nacjonalizacji i wystąpienia banków o objęcie ich roszczeń protokołem zdawczo-odbiorczym, ponieważ okoliczności te wystąpiły przed wydaniem orzeczenia z 1950 r., - faktu objęcia przedsiębiorstwa w zarząd państwowy, ponieważ okoliczność ta nie powodowała utraty bytu prawnego przez Spółkę, ani utraty prawa własności do składników majątkowych przedsiębiorstwa, natomiast Spółka pozostawała stroną postępowania nacjonalizacyjnego, faktu przekazania Ministerstwu finansów orzeczenia i protokołu zdawczo-odbiorczego pismem z 12 kwietnia 1959 r., ponieważ czynność przekazania tego pisma nastąpiła pomiędzy dwoma urzędami administracji rządowej działającymi w realiach Konstytucji PRL z 1952 r. ustanawiającej zasadę jednolitości władzy państwowej oraz zasadę jednolitości własności państwowej, a zatem miało charakter wewnętrzny i dlatego orzeczenie z 1950 r. nie wyszło na zewnątrz jednolitego aparatu państwowego. Zdaniem skarżącej brak doręczenia orzeczenia z 1950 r. wynikał z tego, że § 75a ust. 2 i § 81 ust. 1 rozporządzenia nie stanowiły wprost o konieczności doręczenia czy też ogłoszenia orzeczenia zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy, nie wskazywały też że znajduje zastosowanie art. 80 ust. 1-3 rpa. Zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien dojść do przekonania, że wskutek braku skutecznego doręczenia orzeczenia komukolwiek i kiedykolwiek nie rozpoczął bieg termin wynikający z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej i przesłanki umorzenia postępowania nieważnościowego; gdyby uznać, że wszczęcie postępowania nieważnościowego nastąpiło po upływie terminu z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej skarżąca zarzuciła naruszenie: 3) art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej i art. 158 § 2 kpa w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 oraz art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną, pozostającą w sprzeczności z Konstytucją RP wykładnię skutkującą przyjęciem, że w skutek umorzenia z dniem 16 września 2021 r. postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tych decyzji, nie jest również możliwe prowadzenie po tej dacie tych postępowań w kierunku stwierdzenia wydania tych decyzji z naruszeniem prawa, ponieważ wykładnia ta jest oczywiście sprzeczna z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a sprzeczność normy z nią tożsamej została już stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt 21/17, a zatem organy winny uwzględniać możliwość stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa dlatego też Minister winien prowadzić postępowanie nieważnościowe w kierunku, o którym mowa w art. 158 § 2 kpa; 4) art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 158 § 1 i § 2 oraz art. 61 § 1 kpa poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że art. 158 § 2 kpa nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia wydania decyzji z naruszenia prawa, ukierunkowanego na wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, ale nie ukierunkowanej na uzyskanie decyzji stwierdzającej nieważność tejże decyzji, tym samym, że decyzja stwierdzająca wydanie kontrolowanej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa może zapaść jedynie w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji, uregulowanego w art. 156 kpa i następne, ponieważ zakres żądania strony wyznacza granice rozpoznania sprawy, a postępowanie o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest postępowaniem odrębnym i dlatego art. 158 § 2 kpa może stanowić samodzielną podstawę prawną do prowadzenia takiego postępowania; a w końcu z uwagi na fakt, że zgodnie z Konstytucją RP Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym , naruszenie: 5) art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP polegające na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu skutkującym umorzeniem na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej przedmiotowego postępowania nadzorczego, wszczętego z wniosku spółki [...] S.A., jako wszczętego po upływie 30-letniego terminu przedawnienia, pomimo że aż do 16 września 2021 r. obowiązywała, ustanowiona jeszcze 1 września 1980 r., norma prawna, wynikająca z art. 156 § 1 pkt 2 oraz § 2 kpa, zgodnie z którą, jeżeli ostateczna decyzja administracyjna rażąco narusza prawo, zawsze można wnosić o stwierdzenie jej nieważności: taki wniosek nie był ograniczony żadnym terminem, ponieważ zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez nie prawa zakazuje zastawiania na obywateli pułapek, formułowania obietnic bez pokrycia, nagłego wycofywania się przez państwo ze złożonych obietnic prawnych, co wiąże się z zakazem wprowadzenia do systemu prawnego przepisów działających wstecz, zwłaszcza pogarszających sytuację prawną podmiotów, oddziaływujących niekorzystnie na prawa nabyte, przedsięwzięcia w toku i dlatego Minister w oparciu o art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP winien nie orzekać o umorzeniu postępowania w trybie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej; będące skutkiem naruszenia przepisów, o których mowa powyżej zarzuciła też naruszenie: 6) art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. art. 104 § 1 i 2 kpa poprzez ich bezpodstawne zastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie, że umorzenie z mocy prawa podlega postępowanie wszczęte z wniosku spółki [...] S.A. z 2 sierpnia 2021 r., a to w wyniku niezasadnego przyjęcia przez organ administracji publicznej, że wniosek ten został złożony po upływie wynikającego z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej 30-letniego terminu, liczonego od dnia doręczenia orzeczenia administracyjnego Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego [...] z czerwca 1950 r., pomimo że brak jest jakichkolwiek dowodów jego doręczenia, ewentualnie, że wszczęte z tego wniosku postepowanie nadzorcze, po 16 września 2021 r., nie mogło się dalej toczyć w sprawie stwierdzenia wydania wskazanej powyżej decyzji z naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe skarżąca Spółka wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości: 2) rozpoznanie sprawy na rozprawie; 3) zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi. Minister wskazał, że argumentacja o rzekomym braku doręczenia orzeczenia Spółce mogła stanowić przyczynę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt. 4 kpa, natomiast jest nieadekwatna w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Minister stwierdził też, że teza skarżącej brzmiąca, że pojęcie "dzień doręczenia" decyzji należy rozumieć inaczej w art. 156 kpa, art. 158 kpa i art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest sprzeczna z zakazem wykładni homonimicznej oraz, że skarżąca traktowała decyzję jako doręczoną, a obecnie zaprzecza własnym działaniom, co nie zasługuje na ochronę. W kwestii trzydziestoletniego terminu dopuszczalności prowadzenia nadzoru nieważnościowego organ podtrzymał swoje stanowisko, zaznaczając, iż jest on jednolity dla całego postępowania i jest wspólny dla wszystkich stron, niezależnie od pominięcia którejś z nich oraz, że termin ten rozpoczyna bieg od wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego, trwale wyznaczonego przez pierwsze doręczenie, niezależnie czy i kiedy nastąpią kolejne doręczenia, czy kiedy tę decyzję otrzymał wnioskodawca postępowania, a także czy to doręczenie było skuteczne. Minister wskazał również, że naruszenie zasad doręczenia decyzji może być ewentualnie przyczyną pozbawienia strony udziału w postępowaniu, badaną w trybie wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Dlatego kontrola nieprawidłowości doręczenia decyzji ze skutkiem dla skarżącej nie może być jednocześnie przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a tym bardziej na etapie jego dopuszczalności. Minister uznał, że orzeczenie Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z [...] czerwca 1950 r. zostało wprowadzone do obrotu prawnego. Zaznaczył przy tym, że od 8 stycznia 1949 r. spółka [...] S.A. była objęta przymusowym zarządem państwowym, stąd orzeczenie z [...] czerwca 1950 r. nie musiało być doręczone zarządowi, likwidatorom i innym przedstawicielom wybranym przez akcjonariuszy, lecz odebrał je przymusowy zarządca państwowy, zwłaszcza że wobec niego dokonywano poprzedzających czynności w skrupulatnie prowadzonej procedurze nacjonalizacyjnej. Dlatego chybiona jest argumentacja skarżącej, że nie było wystraczające wyekspediowanie orzeczenia z [...] czerwca 1950 r. do podmiotów państwowych "wewnątrz struktury administracyjnej". Minister wskazał, że pomimo niezachowania się zwrotnego potwierdzenia odbioru orzeczenia z 1950 r., to zachował się bezpośredni dowód doręczenia tego orzeczenia do Ministerstwa Finansów Zarządu Dochodów Państwowych, dokonanego 12 kwietnia 1959 r. Pismo to według Ministra świadczy o wykonywaniu orzeczenia i jego wprowadzeniu do obrotu prawnego, a wyklucza tezę skarżącej, jakoby orzeczenie wcale nie musiało i nie było wysłane "kiedykolwiek do kogokolwiek". Orzeczenie z [...] czerwca 1950 r. zostało doręczone zarządcy państwowemu ze skutkiem dla Spółki, a pismo z 12 kwietnia 1959 r. potwierdza wprowadzenia do obrotu prawnego i wykonanie tego orzeczenia. Minister podkreślił również brak swojej kompetencji do stwierdzenia niekonstytucyjności norm ustawowych lub odmawiania ich stosowania pod pozorem wykładni, w związku z krytyką Spółki odnośnie braku kontynuacji postępowania w kierunku stwierdzenia, na podstawie art. 158 § 2 kpa, że orzeczenie Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z [...] czerwca 1950 r. zostało wydane z naruszeniem prawa. Minister podtrzymał też stanowisko, że kpa nie zna odrębnego trybu postępowania "o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa", i że takie rozstrzygnięcia mogą zapaść wyłącznie w trybie nieważnościowym i wznowieniowym. Jeśli zaś chodzi o związanie organu wnioskiem, to żądanie wnioskodawcy i wykładnia prawa nie mogą prowadzi do sprzeczności systemowych. Powołując się na orzecznictwo WSA Minister zaznaczył też, że sądy wykluczają osobne "sprawy o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa" poza ramami trybów wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżącej Spółki Minister wskazał, że możliwość bezterminowego żądania stwierdzenia nieważności decyzji nie jest żadnym prawem, wolnością konstytucyjną, czy roszczeniem. Gwarantowane konstytucyjnie jest tylko prawo do zaskarżenia pierwszego rozstrzygnięcia w toku instancji, zaś jeżeli chodzi o tryby nadzwyczajne, to gwarantowane konstytucyjnie jest tylko uprawnienie do wznowienia postępowania po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego. Jednocześnie Minister przypomniał, że bezterminowa dopuszczalność postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1950 r. była dostępna co najmniej od 1980 r., że została zakwestionowana już 12 maja 2015 r. w wyroku trybunalskim o sygn. akt P 46/13, a skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności orzeczenia dopiero podaniami z 15 września 2021 r. Przez kilkadziesiąt lat funkcjonowania w obrocie prawnym orzeczenie z 1950 r. mogło być nadzorowane w trybie art. 101 rpa, później art. 137 kpa z 1960 r., przez 40 lat można było żądać stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 kpa, a w 2017 r. TK przesądził o konieczności ograniczenia dopuszczalności tych postępowań za pomocą terminu. Według Ministra trudno więc uznać, aby skarżąca nie miała czasu na ubieganie się o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1950 r. i została zaskoczona wprowadzeniem ograniczenia w tym zakresie. Zdaniem Ministra w niniejszej sprawie nie zachodzi tożsamość normy z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej z normą kontrolowaną w sprawie o sygn. akt SK 21/17, ponieważ: art. 2 ust. 2 ogranicza jedynie tryb nieważnościowy, przewiduje dużo dłuższy termin przedawnienia w merytorycznym orzekaniu o nieważności aktu, stanowi realizację wyroku TK o sygn. akt P 46/13. W kwestii sprawy o sygn. akt K 2/22, rozpatrywanej przez Trybunał Konstytucyjny Minister podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji z 8 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. W niniejszej sprawie spór pomiędzy spółką [...] S.A. w [...], a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczył tego, czy znajdował zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Ustawa ta weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie z tym przepisem postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa gwarantuje art. 105 § 1 kpa. Według tego przepisu gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości. Poza sporem jest to, że w pozyskanym na potrzeby niniejszej sprawy materiale dowodowym brak indywidualnych dowodów doręczenia orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z [...] czerwca 1950 r. stronom wskazanym w § 74 rozporządzenia. Trafnie jednak zwrócił uwagę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że przedmiotowe orzeczenie weszło do zewnętrznego obrotu prawnego poprzez jego przekazanie przez Ministerstwo Przemysłu Spożywczego i Skupu do Ministerstwa Finansów Zarządu Dochodów Państwowych przy piśmie z 12 kwietnia 1959 r. Na piśmie tym widnieje prezentata Ministerstwa Finansów potwierdzająca otrzymanie przedmiotowego orzeczenia wraz z protokołem zdawczo-odbiorczym. Pismo to Ministerstwo Finansów miało w swej dyspozycji, skoro znajduje się ono w zespole archiwalnym dotyczącym dokumentacji Ministerstwa Finansów nr [...], sygn. [...] Archiwum [...] w [...] (pismo dyrektora Archiwum Państwowego [...] w [...] z 18 stycznia 2023 r.). Przy czym Sąd nie podziela stanowiska skarżącej Spółki, że oba urzędy obsługujące właściwych Ministrów należało traktować jako jeden państwowy aparat władzy państwowej i że wobec tego w niniejszej sprawie nie doszło do uzewnętrznienia orzeczenia z 1950 r. Z art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 31 i art. 33 ust. 1 i 2 Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r. (Dz.U. Nr 33, poz. 232 ze zm.) wynika, że naczelnymi organami władzy państwowej są m.in. ministrowie, którzy wchodzą w skład Rządu PRL - Rady Ministrów jako naczelnego wykonawczego i zarządzającego organu władzy państwowej. Rada Ministrów była jednak odrębnym, w sensie prawnoustrojowym, naczelnym organem władzy państwowej, niż poszczególni ministrowie. Każdy minister kierował bowiem określonym działem administracji państwowej, a zakres jego działania określały ustawy. Każdy z tych ministrów wydawał na podstawie ustaw i w celu ich wykonania własne rozporządzenia i zarządzenia. Eksponowana przez skarżącą Spółkę zasada jednolitej władzy państwowej, w 1959 r. nie ma umocowania normatywnego w przepisach Konstytucji PRL z 1952 r. oraz przepisach ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. z Nr 5, poz. 16). W sensie potocznym zasada ta winna być rozumiana w ten sposób, że ówczesna władza państwowa/administracja państwowa były zorganizowane w formule realizowanych zdekoncentrowanych zadań i kompetencji (naczelne organy władzy państwowej/administracji państwowej oraz terenowe organy władzy państwowej/administracji państwowej), ale ta władza/administracja nie działały na zasadach decentralizacji zadań i kompetencji (nie funkcjonowały bowiem wyposażone w samodzielność prawnoustrojową organy władzy i administracji samorządowej). Wobec tego przekazanie decyzji wydanej przez jednego ministra innemu ministrowi należało traktować jako uzewnętrznienie tej decyzji. Przekazanie decyzji innemu podmiotowi niepodporządkowanemu organizacyjnie i prawnie organowi będącemu autorem decyzji (następcą autora decyzji), która była ostateczna i prawomocna (art. 73 rpa) uniemożliwiało jakąkolwiek ingerencję przez ten organ z urzędu w treść podjętego rozstrzygnięcia, za wyjątkiem przewidzianych do tego trybów (np. art. 81, art. 101 rpa). Sąd nie podzielił też stanowiska skarżącej Spółki, że orzeczenie wydawane na podstawie § 75a rozporządzenia nie podlegało doręczeniu i że wobec tego do tego rodzaju orzeczenia nie znajdował zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Z treści rozporządzenia wynika, że orzeczenie zatwierdzające protokół zdawczo-odbiorczy było wydawane w ostatnim etapie procedury administracyjnej w przedmiocie nacjonalizacji przedsiębiorstwa (Część V rozporządzenia). Podstawą wydania tego orzeczenia był sporządzony protokół zdawczo-odbiorczy obejmujący składniki majątkowe, urządzenia techniczne, inwentarz, prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa. W tym postępowaniu brali udział: osoba lub organizacja gospodarcza obejmująca przedsiębiorstwo, osoba zarządzająca przedsiębiorstwem po przejęciu, a także mógł brać udział właściciel przedsiębiorstwa, który był uprawniony do zgłoszenia do protokołu uwag i zarzutów. Wydając orzeczenie o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego właściwy minister rozpatrywał zgłoszone uwagi i zarzuty i ustalał w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, które składniki majątkowe objęte protokółem zdawczo-odbiorczym stanowią część składową przedsiębiorstwa i przechodzą lub zostają przejęte wraz z nim na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego. Zatwierdzony protokół zdawczo-odbiorczy był integralną częścią orzeczenia właściwego ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego (§ 72-§ 75a rozporządzenia). Z powyższego trybu wydawania orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego wynika, że akt ten w 1950 r. miał status decyzji głównej kończącej administracyjną sprawę nacjonalizacji przedsiębiorstwa, która była ostateczna i prawomocna (art. 72 ust. 2, art. 78 ust. 1, art. 73 rpa). Nie była to decyzja incydentalna – odpowiednik dzisiejszego postanowienia rozstrzygającego tylko kwestie wpadkowe wyłaniające się w toku postępowania, po którym dopiero następuje wydanie decyzji kończącej postępowanie administracyjne (art. 123 kpa). Orzeczenie to jako decyzja główna winno zawierać elementy wymienione w art. 75 ust. 1 i art. 76 ust. 2 rpa (przepisy stosowane wprost). Decyzja ta podlegała, jako pismo urzędowe, doręczeniu odbiorcy na zasadach przewidzianych w art. 23, art. 25-30 rpa stosowanych odpowiednio na mocy § 81 rozporządzenia. Mimo tego, że orzeczenie zatwierdzające protokół zdawczo-odbiorczy nie wywoływało skutków materialnoprawnych (takie skutki wywoływało ogłoszone orzeczenie o przejęciu przedsiębiorstwa – § 71 rozporządzenia), to nie można pominąć tego, że zatwierdzenie tego protokołu w formie orzeczenia miało istotne znaczenie z punktu widzenia przedmiotu nacjonalizacji (określenia jej zakresu) albowiem protokół zdawczo-odbiorczy wskazywał, z jakich składników majątkowych składało się przejmowane przedsiębiorstwo. Zatwierdzony przez właściwego ministra protokół zdawczo-odbiorczy jest jedynym dowodem świadczącym o tym, że dane przedsiębiorstwo z określonymi składnikami przeszło na własność Państwa z mocy ustawy. Zatem, np. przy założeniu księgi wieczystej dla znacjonalizowanej nieruchomości skarbowej wchodzącej w skład przedsiębiorstwa do wniosku o założenie księgi wieczystej, oprócz orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa, winno być przedłożone orzeczenie zatwierdzające protokół zdawczo-odbiorczy wraz z tym protokołem [§ 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrami: Skarbu, Przemysłu, Aprowizacji i Handlu, Żeglugi i Handlu Zagranicznego oraz Komunikacji o określeniu trybu ujawnienia w księgach hipotecznych, rejestrach handlowych i innych rejestrach publicznych przejścia na własność Państwa i osób prawnych prawa publicznego przedsiębiorstw, nieruchomości i praw hipotekowanych (Dz.U. Nr 17, poz. 116) w zw. z § 33 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 maja 1947 r. wydanego co do §§ 59-62 w porozumieniu z Ministrem Skarbu o postępowaniu przy zakładaniu ksiąg wieczystych (Dz.U. Nr 45, poz. 235 ze zm.)]. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że z pisma dyrektora Archiwum Państwowego [...] z 18 stycznia 2023 r. wynika, że materiał archiwalny potwierdza, że przedsiębiorstwo pn. "[...] S.A. później stanowiło część Zakładów Przemysłu [...] "[...]" w [...]. Jak wynika z ustaleń WSA w Warszawie zawartych w prawomocnym wyroku z 8 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2132/19 Zakłady Przemysłu [...] "[...]" (dawniej "[...]") użytkowały co najmniej do 1960 r. XX w. teren fabryczny przy ul. [...] (Fabryka [...]) obejmujący dawną nieruchomość hipoteczną nr [...]. Jak wynika z treści Kw nr [...] [...] opisany wyżej grunt wszedł, wraz z gruntami objętymi protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] maja 1949 r. (nr hip. [...] i [...]) w skład działki ewidencyjnej nr [...] przy ul. [...], dla której to nieruchomości w 2004 r. założono tę księgę. Powyższe okoliczności wskazują na to, że orzeczenie z 1950 r. zostało wykonane poprzez przejęcie przedsiębiorstwa spółki [...] S.A. przez Zakłady Przemysłu [...] "[...]", choć – jak wynika z treści działu II Kw nr [...] – sam grunt obejmujący teren dawnych nieruchomości hipotecznych nr [...] i [...], w zakresie zawierającym się w granicach działki ewidencyjnej nr [...], przeszedł na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta st. Warszawy. W tej sytuacji Sąd uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo przyjął, że orzeczenie z 1950 r. zostało wprowadzone do obrotu prawnego wcześniej, niż przed 30 laty od dnia złożenia przez spółkę [...] S.A. wniosku o stwierdzenie nieważności z 14 września 2021 r. wszczynającego postępowanie nadzorcze przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dniem 2 sierpnia 2021 r., tj. z dniem wniesienia pierwszego podania z 29 lipca 2021 r. do organu niewłaściwego – Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (art. 61 § 3 i art. 66 § 2 kpa). Zatem Minister legalnie zastosował art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 105 § 1 kpa i prawidłowo w formie decyzji administracyjnej stwierdził, że postępowanie nieważnościowe, w części dotyczącej orzeczenia z 1950 r., zostało umorzone z mocy prawa. Zdaniem Sądu trafnie przyjął Minister, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej odwołuje się do takich okoliczności jak doręczenie lub ogłoszenie decyzji, które należy rozumieć jako wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie odwołuje się – tak jak art. 109 kpa, czy art. 80 ust. 1 i 2 rpa – do zdarzenia w postaci "doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie", ale do zdarzenia w postaci "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", podobnie jak obecny art. 110 kpa. Tego rodzaju redakcja art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy było, nie tyle odwołanie się do faktu indywidualnego doręczenia decyzji każdej ze stron, ale do uzewnętrznienia decyzji, tzn. wyekspediowania decyzji na zewnątrz organu administracji, będącego autorem decyzji, a więc utraty przez decyzję statusu jedynie zalegającego w aktach sprawy projektu decyzji. Gdyby było inaczej ustawodawca wprowadziłby jakieś zasady obliczania biegu terminu 30-letniego, wskazujące, czy należy ten termin obliczać indywidualnie dla każdej strony postępowania w zależności od daty odebrania przez nią egzemplarza decyzji, czy przyjmować jako datę istotną doręczenie decyzji pierwszej stronie, czy może ostatniej stronie. Brak szczegółowych zasad obliczania biegu tego terminu wskazuje, że ustawodawcy chodziło moment wprowadzenia decyzji do zewnętrznego obrotu prawnego. Taka wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nadaje sens stosowaniu tego przepisu w praktyce. Wiele spraw o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczy aktów wydanych przed 1980 r., w których to sprawach organ nadzoru nierzadko bazuje na niekompletnym materiale dowodowym (brak oryginalnych akt administracyjnych), gdzie znajdują się tylko najważniejsze dokumenty, a często brak takich dowodów jak tzw. zwrotne potwierdzenia odbioru, czy informacja o ogłoszeniu decyzji poprzez obwieszczenie. Trzeba wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22 zaaprobował trafność prezentowanej na tle art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej koncepcji "wejścia decyzji do obrotu prawnego", która nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. NSA zaznaczył, że może wejść do obrotu i wywoływać skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości". Oznacza to – zdaniem NSA - że doręczenie orzeczenia (z 1956 r.) podmiotowi zewnętrznemu i podjęcie czynności prawnych na jego podstawie, to jest dokonanie wpisu prawa własności w księgach wieczystych uznać należało za jego doręczenie również w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, z uwagi na fakt wejścia owego orzeczenia do obrotu prawnego. Sąd nie zgodził się ze skarżącą Spółką, że w stanie prawnym obowiązującym od 16 września 2021 r. możliwe jest prowadzenie postępowania nadzwyczajnego, którego efektem byłoby stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, ewentualnie odmowa stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Rację ma Minister, że ze sprawy o stwierdzenie nieważności prowadzonej na podstawie art. 156 kpa nie ma możliwości, niejako "wydrążenia", odrębnej sprawy o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zabieg ten miałby na celu ominięcie regulacji z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej obligującej organ nadzoru do umorzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia decyzji (orzeczenia administracyjnego) i niezakończonego przed dniem wejścia w życie tej ustawy (przed 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją. Sąd zwraca uwagę, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji inicjowanej na wniosek strony obowiązują sztywne reguły procedowania. W sprawie tej wydawane są decyzje merytoryczne o charakterze związanym. To zatem, czy strona w postępowaniu nieważnościowym żąda stwierdzenia nieważności decyzji, czy stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa nie wiąże organu nadzoru. Jeżeli bowiem decyzja jest obciążona wadą nieważności, a nie wystąpią okoliczności wskazane w art. 61a § 1, art. 105 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, czy w art. 158 § 2 i 3 w zw. z art. 156 § 2 kpa, to organ zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji nawet wówczas, gdyby strona wnosiła tylko i wyłącznie o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności zarzutu naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP, Sąd zwraca uwagę, że ochronie konstytucyjnej podlegają prawa nabyte - prawa podmiotowe i roszczenia oraz ekspektatywy maksymalnie ukształtowane (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2003 r. sygn. akt P 3/03). Tymczasem samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności określonej decyzji nie ma charakteru "prawa nabytego", lecz jest jedynie oczekiwaniem na uzyskanie w przyszłości prawa podmiotowego o określonej treści. Zasadność wniosku o stwierdzenie nieważności ma charakter przyszły i niepewny. Jednocześnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się na to, że, poza sytuacją określoną w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, środek prawny nadzwyczajny stanowi ustawowo uregulowane narzędzie wzruszania prawomocnych orzeczeń, które nie jest instytucją o randze konstytucyjnej. Ochronie konstytucyjnej podlega jedynie prawo do weryfikacji orzeczeń pierwszoinstancyjnych (art. 78 Konstytucji RP). W konsekwencji, w innym przypadku niż wymieniony w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, ustawodawca zachowuje margines swobody legislacyjnej. Trybunał podtrzymał stanowisko Marszałka Sejmu RP, że prawo do sądu jako jedno z fundamentalnych dla demokratycznego państwa prawnego, nie oznacza jednak, że jest to prawo nieograniczone, dające wszystkim podmiotom pełną swobodę angażowania wymiaru sprawiedliwości we wszystkich przypadkach uznawanych przez te podmioty za wymagające interwencji sądu. Konstytucja nie gwarantuje jakiegoś ogólnego prawa do wznawiania postępowania. Nawet całkowite pominięcie instytucji wznowienia postępowania nie mogłoby naruszać konstytucyjnego prawa do sądu, ponieważ ani art. 45 ust. 1 ani art. 77 ust. 2 Konstytucji nie zawierają gwarancji możliwości rewidowania prawomocnych orzeczeń w jakichkolwiek sytuacjach (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2010 r. sygn. akt SK 2/09). Niezależnie od powyższego trzeba wskazać, że już w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, która leży w interesie porządku publicznego. Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest odpowiedzią na wskazane wyżej orzeczenie trybunalskie. Sens tego przepisu opiera się na założeniu, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw. Od dawna obowiązują przepisy przewidujące takie instytucje jak: zasiedzenie, przemilczenie, przedawnienie. Jeżeli bowiem jednostka przez wiele lat nie korzysta z przysługującym praw, to w pewnym momencie takiej możliwości zostaje pozbawiona. Trzydziestoletni okres przedawnienia co do orzekania o wadach nieważności decyzji gwarantował jednostkom odpowiednią ilość czasu na zakwestionowanie decyzji wydanych przed 1980 r. Jest to termin zbieżny z maksymalnym terminem nabycia prawa własności nieruchomości przez jej posiadacza uzyskującego posiadanie w złej wierze (art. 172 § 2 Kodeksu cywilnego). Trzeba przypomnieć, że już w 1980 r. możliwe było kwestionowanie w trybie nieważnościowym decyzji z powołaniem się na wadę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a także wniesienie skargi na decyzję wydaną przez organ nadzoru w przedmiocie oceny legalności decyzji wydanych w sprawach z zakresu wywłaszczenia nieruchomości i innych praw (art. 196 § 2 pkt 18 kpa w ówczesnym brzmieniu). Wobec tego w niniejszej sprawie było dość czasu na domaganie się weryfikacji decyzji z 1950 r. w trybie tzw. nadzoru. Wyrok trybunalski wydany w sprawie o sygn. akt P 46/13 kładzie nacisk na, uwidaczniający się na tle znacznego upływu czasu, problem niedookreśloności, nieostrości przesłanki "rażącego naruszenia prawa" i jej różnego rozumienia w praktyce orzeczniczej, konieczności konkretyzacji tej przesłanki na tle określonego stanu faktycznego sprawy, trudności w odróżnieniu tej przesłanki od przesłanek nieważnościowych "wydania decyzji bez podstawy prawnej" i z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, a następnie kwalifikowania jej jako oczywistego naruszenia prawa. Trybunał zwrócił też uwagę, że na skutek niedookreśloności tej przesłanki z upływem czasu wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Trybunał podkreślił, że przesłanka "rażącego naruszenia prawa" jest przesłanką ocenną, a jej stosowanie nie jest ograniczone czasowo. Zarazem jest ona podstawą daleko idącej ingerencji w regułę trwałości decyzji administracyjnej, a tym samym w określoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa). Trybunał wyraził w tej sytuacji skierowaną do ustawodawcy potrzebę stabilizacji porządku prawnego w interesie społecznym. Poruszone wyżej zagadnienia mają znaczenie również przy stwierdzaniu wydania decyzji z naruszeniem prawa w trybie art. 158 § 2 kpa, ponieważ wydanie takiej decyzji poprzedza ocena, czy kwestionowana decyzja została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa. Trzeba mieć na uwadze, że przed 1980 r. nie funkcjonowało sądownictwo administracyjne. Standard orzecznictwa administracyjnego był na dużo niższym poziomie i stanowił odzwierciedlenie ówczesnych standardów prawnych i społecznych. Z obniżonymi standardami orzecznictwa administracyjnego skorelowane były przesłanki uznania za nieważne decyzji administracyjnych. Ówczesny art. 137 kpa nie przewidywał, jako przesłanki uznania decyzji za nieważną, wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. To samo dotyczy obowiązującego przed 1 stycznia 1961 r. art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. z 1928 r. r 36, poz. 341 ze zm.) z którego wynikało, że władza nadzorcza, a gdy chodzi o decyzję władzy naczelnej - ta władza, może uchylić z urzędu lub na wniosek osoby interesowanej, jako nieważną, każdą decyzję, która wydana została bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa jako podstawę nieważności wprowadzono dopiero w 1980 r. W tej samej dacie uzyskało rangę ustawową prawo strony do odszkodowania za rzeczywistą szkodę poniesioną, bez jej winy, na skutek wydania decyzji w warunkach nieważności (art. 11 pkt 78 i 82, art. 13 ust. 2 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego – Dz.U. Nr 4, poz. 8 ze zm.). Obecnie dochodzi do oceny przez organy nadzoru legalności coraz starszych decyzji (wydanych w zupełnie innych warunkach prawnych i społecznych) wedle coraz wyższych standardów prawnych i orzeczniczych, z perspektywy nieostrej przesłanki "rażącego naruszenia prawa", jako oczywistego naruszenia prawa. Ten coraz większy rozdźwięk pomiędzy sytuacją ocenianą, a sytuacją oceniającą w pewnym momencie musiał spotkać się ze stosowną reakcją ustawodawcy. Zdaniem Sądu cel ustawy zmieniającej polega na ustabilizowaniu porządku prawnego w interesie społecznym poprzez pozbawienie ochrony prawnej w procedurze nieważnościowej wnioskodawców domagających się weryfikacji decyzji po upływie znacznego czasu. Cel ten pozwala efektywnie zrealizować jej art. 2 ust. 2, znajdujący zastosowanie do wszystkich spraw administracyjnych wszczętych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, toczących się przed 16 września 2021 r., skoro w toku pozostaje duża ilość tego typu spraw (fakt znany Sądowi z urzędu). Z kolei przyjęcie zasady, że do tego typu spraw w toku znajdowałaby zastosowanie zasada działania starego prawa zupełnie przekreśliłoby zamierzenia ustawodawcy. Nieograniczona w czasie weryfikacja decyzji administracyjnych w postępowaniach administracyjnych (zasadniczo symbolicznie płatnych), pozbawiona finansowej odpowiedzialności wnoszącego podanie za wynik sprawy nieważnościowej, generuje także znaczne koszty budżetowe i znacznie angażuje aparat administracyjny. W tym sensie jest to sprzeczne z interesem publicznym (porządkiem publicznym) i dlatego korzystanie z prawa do weryfikacji decyzji w trybie nieważnościowym mogło podlegać ograniczeniu (zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) w zakresie opisanym w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Poza tym z upływem czasu w społeczeństwie coraz bardziej niezrozumiałym jest to dlaczego obecne Państwo, a przez to w konsekwencji i jego obywatele, a następnie przyszłe pokolenia mają ponosić konsekwencje związane z weryfikacją decyzji wydawanych w okresie wczesnego PRL-u, które były produktem orzeczniczym organów władzy niesuwerennej wówczas Polski, a w szczególności jej niedemokratycznego systemu prawnego oraz ustroju społeczno-polityczno-gospodarczego. W tym sensie zniesienie trybu weryfikacji decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Z tych powodów Sąd nie dostrzegł zasadniczych wątpliwości natury konstytucyjnej dotyczących naruszenia powoływanych w skardze przepisów Konstytucji RP poprzez zniesienie jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych, wydanych po upływie znacznego czasu. Sąd zwraca uwagę, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie jest czymś nowym w porządku prawnym obowiązującym po 1990 r. Podobną regulację zawiera, obowiązujący od 1 stycznia 1992 r., art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2243 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu (ust. 3). Zagadnieniem zgodności art. 63 tej ustawy z przepisami art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 64, art. 77 i art. 78 Konstytucji RP zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który nie dopatrzył się niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP (por. wyrok TK z 22 lutego 2000 r. sygn. akt SK 13/98; wyrok TK z 15 maja 2000 r. sygn. akt SK 29/99; wyrok TK z 10 czerwca 2020 r. sygn. akt K 11/18). W uzasadnieniu wyroku z 15 maja 2000 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) można wyprowadzić zasadę dopuszczalności zaskarżania decyzji administracyjnych w toku instancji. Gdyby jednak nawet przyjąć, iż zasada ta obejmuje także dopuszczalność zaskarżania (w drodze środków nadzwyczajnych) ostatecznych decyzji administracyjnych, to nie przesądzałoby to jeszcze o niekonstytucyjności ustawowych ograniczeń czasowych korzystania z tych środków. Nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw. Osoby zainteresowane kwestionowaniem aktów własności ziemi w tzw. trybach nadzwyczajnych dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone, mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania. Wprowadzone ograniczenie Trybunał uzasadnił ochroną wartości konstytucyjnej jaką jest stabilność stosunków prawnych, oraz rosnącymi z upływem czasu trudnościami dowodowymi w prowadzeniu nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego i zmieniającą się w czasie interpretacją przesłanki "rażącego naruszenia prawa", a także potrzebą ochrony praw nabytych przez osoby trzecie. W uzasadnieniu wyroku z 10 czerwca 2020 r. Trybunał Konstytucyjny, uznając za zgodną kwestionowaną regulację z art. 7 Konstytucji RP, powołał się na potrzebę ochrony stanu faktycznego i prawnego ukształtowanego po upływie niemal 40 lat, w sytuacji gdy przez nieomal 20 lat strony mogły kwestionować w trybach nadzwyczajnych akty własności ziemi. Trybunał wskazał, że w państwach, w których proklamowano obowiązywanie zasady demokratycznego państwa prawnego, powszechnie aprobowane jest ogólne założenie, że prawo winno zapewniać ochronę tym, którzy korzystają ze swoich praw. W stosunku do osób zainteresowanych, które przez wiele lat nie podejmują kroków prawnych dla realizacji swoich roszczeń, ustawodawca ma więc prawo wprowadzenia w pewnym zakresie regulacji pozbawiającej możliwości skutecznego dochodzenia tych roszczeń. Dotyczy to także odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. Zdaniem Trybunału nieograniczona w czasie dopuszczalność wzruszania ostatecznych decyzji o przejęciu nieruchomości przez Skarb Państwa byłaby przyzwoleniem na trwanie w bezczynności prawnej przez osoby, które przez blisko dwadzieścia lat mogły żądać wszczęcia określonych w kodeksie postępowania administracyjnego procedur nadzwyczajnych w celu weryfikacji tych decyzji. Według Trybunału stwierdzenie niekonstytucyjności art. 63 ust. 2 i 3 byłoby niedopuszczalną ingerencją w ukształtowane od wielu lat stosunki prawne i wynikające z nich skutki ekonomiczne i gospodarcze, która prowadziłaby do naruszenia zasad bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych i która dotknęłaby zwłaszcza nabywców nieruchomości działającym w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa. Konstytucyjności regulacji z art. 63 ust. 2 nie kwestionuje też Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 10 października 2017 r. sygn. akt II OSK 229/16; wyrok NSA z 6 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 21/21). Przy czym na wynik niniejszej sprawy nieważnościowej nie miał bezpośredniego przełożenia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt SK 21/17. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2018 r. poz. 908) w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalania z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołany art. 33 ust. 2 stanowił, że do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Trzeba mieć na uwadze to, że przedmiotem kontroli Trybunału była norma, która stanowiła, że nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Natomiast na gruncie ustawy zmieniającej mamy do czynienia z normą która stanowi, w jej art. 2 ust. 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.), następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. W ocenie Sądu w obu przypadkach są to zupełnie inne normy. Nie można zatem automatycznie, jak to czyni strona, przekładać rozstrzygnięcia tego wyroku trybunalskiego na stan prawny wykreowany normą ustawy zmieniającej. Przedmiot regulacji ustawy o scalaniu i wymianie gruntów jest odmienny od przedmiotu regulacji ustawy. Celem scalenia gruntów unormowanego w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów (art. 1 ust. 1 tej ustawy) jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Również wymiana gruntów ma służyć racjonalnemu ukształtowaniu gruntów wchodzących w skład gospodarstw rolnych (art. 5 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów). Ponadto w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów decyzją dokonuje się zatwierdzenia projektu scalenia lub wymiany gruntów (art. 27 ustawy). Z kolei celem ustawy (nacjonalizacyjnej) było przejęcie przez Państwo po II Wojnie Światowej w zniszczonym kraju i w warunkach znacznego ubytku populacji kraju, majątku przedsiębiorstw prywatnych dla planowego odbudowania gospodarki narodowej, zapewnienia Państwu suwerenności gospodarczej (art. 1 ustawy). Skarżąca pomija także to, że decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów ma charakter konstytutywny. Orzeczenie zatwierdzające protokół zdawczo-odbiorczy ma charakter deklaratoryjny. Trafnie wskazał także Minister w odpowiedzi na skargę, że eliminacja trybu nieważnościowego w pierwszym przypadku występowała zaledwie po 5 latach, w drugim przypadku aż po 30 latach. Nie można pominąć i tego, że decyzje o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów były wydawane w innej kulturze prawnej, zwłaszcza decyzje dotyczące wymiany gruntów, które wprowadził ustawodawca 1 czerwca 1989 r. Decyzji wydawanych po 1980 r. nie można porównywać, w sensie poziomu orzeczniczego, z decyzjami wydawanymi kilka lat po zakończeniu II Wojny Światowej. Zestawienie powołanych celów obu ustaw oraz przedmiotu porównywanych decyzji i czasu ich wydawania świadczy o odmienności przedmiotu regulacji obu ustaw oraz przedmiotu i celu decyzji wydawanych na podstawie tych ustaw. Wyklucza to więc uznanie powołanych wyżej przepisów za normatywnie tożsame, co do zakresu zawartych w nich regulacji. Wobec tego Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że w realiach tej konkretnej sprawy prymat należało dać zasadzie stabilizacji porządku prawnego wynikającego z indywidualnych aktów administracyjnych, które wywołały skutki wiele lat temu. Zasada ta wywodzona jest z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP. Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej – w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. Jeżeli zatem Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a kpa). Na zakończenie trzeba wskazać na wypowiedzi trybunalskie dotyczące obecnie dochodzonych roszczeń odszkodowawczych za niezgodne z prawem działania władzy publicznej. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że Konstytucja nie zawiera ogólnego normatywnego wzorca odpowiedzialności odszkodowawczej. Z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP nie można wywieść prawa do odszkodowania i dotyczy to odpowiedzialności m.in. za wydanie wadliwej decyzji administracyjnej. Brak jest podstaw prawnych do obejmowania standardami wynikającymi z tego przepisu okresu sprzed 17 października 1997 r. (daty wejścia w życie Konstytucji). Konstytucjonalizacja odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez bezprawne działanie władzy publicznej nastąpiła dopiero z datą wejścia w życie Konstytucji. Konstytucja nie zawiera przepisów intertemporalnych i powinna być stosowana na przyszłość. Art. 77 ust. 1 Konstytucji nie stosuje się do sytuacji określanej jako czas systemowego bezprawia, w którym odjęcie własności następowało poprzez wydawanie aktów generalnych i abstrakcyjnych (m.in. dekretów), co wpisywało się w określoną politykę nacjonalizacji. W wielu przypadkach pozbawienie majątku nie było skutkiem incydentalnej decyzji stanowiącej delikt władzy publicznej w demokratycznym państwie prawnym, lecz było przejawem założonego przez władzę publiczną działania zmierzającego do przejęcia przez państwo prywatnego mienia obywateli. Szkody poniesione przez tego rodzaju osoby powinny być zasadniczo naprawione ustawą reprywatyzacyjną przewidującą określone świadczenie reprywatyzacyjne lub rekompensatę stanowiące finansowy ułamek wartości przejętego mienia. Doniosłe konstytucyjne wartości (przede wszystkim zasada sprawiedliwości społecznej) uzasadniają odrębną regulację prawną odszkodowań za masowe wywłaszczenia z okresu powojennego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt SK 56/12). Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że z art. 64 ust. 2 Konstytucji nie wynika abstrakcyjne (modelowe) prawo do odszkodowania, które miałoby przysługiwać jakiejś grupie podmiotów na równych zasadach (art. 64 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji). Konstytucja nie konkretyzuje innych praw majątkowych i nie narzuca ustawodawcy ich kształtu. W Konstytucji nie ma przepisów o odpowiedzialności odszkodowawczej państwa (samorządu terytorialnego). W szczególności Konstytucja nie zna publicznego prawa podmiotowego do odszkodowania z tytułu szkód wyrządzonych działaniem władzy publicznej. Użyte w tym przepisie pojęcie "innych praw majątkowych" nie obejmuje roszczeń odszkodowawczych w ogólności, ale tylko takie roszczenia, których obowiązek ustanowienia wynika z Konstytucji. Innymi słowy z samego art. 64 ust. 2 Konstytucji nie można wyprowadzić tezy o istnieniu konstytucyjnie gwarantowanych uprawnień odszkodowawczych wobec państwa (jednostki samorządu terytorialnego), przysługujących określonej grupie podmiotów, w określonym kształcie legislacyjnym (czyli roszczeń odszkodowawczych). Zdaniem Trybunału reprywatyzacja nie ma definicji legalnej. Reprywatyzacja nieruchomości powinna być postrzegana jako część ogólnego problemu, jakim jest zadośćuczynienie krzywdom wyrządzonym w okresie systemowego bezprawia. Zakres i formy reprywatyzacji są problemem kontrowersyjnym, którego rozstrzygnięcie zależy w głównej mierze od decyzji politycznych. Z Konstytucji nie da się wywieść nakazu, skierowanego do ustawodawcy, ustanowienia przepisów reprywatyzacyjnych, zwłaszcza o określonym kształcie. W Konstytucji brak formalnej podstawy reprywatyzacji. Trybunał podkreślił, że dla aksjologicznego uzasadnienia reprywatyzacji doniosłe znaczenie ma czynnik czasu. Zauważa się, że - współcześnie - wzruszenie efektów nacjonalizacji prowadziłoby do nowych krzywd społecznych, a nawet do swoistej anarchii prawnej w zakresie stosunków własnościowych. Jak już wskazano, upływ czasu często eliminuje możliwość zwrotu mienia w naturze, pozostawiając - jako jedyny instrument - roszczenie o zapłatę sumy pieniędzy. Coraz częściej mówi się przy tym o wypłacie rekompensaty, nie zaś odszkodowania, gdyż celem świadczenia jest raczej naprawienie krzywdy w potocznym rozumieniu, niż naprawienie szkody w rozumieniu prawa (art. 361 kc). Ponadto Trybunał dostrzegł, że w każdym przypadku rekompensaty są realizowane na koszt całego społeczeństwa. Obciążając aktualny budżet, czy to państwa czy samorządu, w sposób nieunikniony ograniczają możliwości zaspokajania potrzeb zbiorowych społeczeństwa, czyli ogółu obywateli. W ocenie Trybunału wszystkie wskazane okoliczności nakazują zachowanie daleko idącej wstrzemięźliwości w formułowaniu tez o istnieniu prawnego, płynącego z Konstytucji, obowiązku ustawodawcy przeprowadzenia reprywatyzacji w określonym kształcie. Zdaniem Trybunału jest oczywiste, że zarówno ze względów aksjologicznych, jak i ekonomicznych, wyznaczanych dopuszczalnym obciążeniem budżetów, w toku reprywatyzacji nie jest możliwe zastosowanie zasady pełnego odszkodowania. Ingerencja ustawodawcy wydaje się niezbędna nie tylko ze względu na konieczność szczególnego określenia zasad ustalania wysokości odszkodowania. Unormowania wymagałoby także określenie kręgu uprawnionych, procedury dochodzenia i weryfikacji roszczeń, wreszcie - sposobu ich realizacji. W ocenie Trybunału objęcie prawem do odszkodowania całej klasy podmiotów wywłaszczonych nie byłoby rozwiązaniem zgodnym ze standardem konstytucyjnym. Pełne zaspokojenie roszczeń odszkodowawczych mogłoby spowodować nadmierne uprzywilejowanie byłych właścicieli nieruchomości kosztem ogółu społeczeństwa i spowodować masowe naruszenie praw konstytucyjnych innych osób (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2015 r. sygn. akt P 6/13; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2011 r. sygn. akt SK 41/09; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15). Z powyższych wypowiedzi trybunalskich wynika zatem, że po upływie znacznego czasu od wydawania, w zupełnie innych warunkach prawnoustrojowych i społecznych, kwalifikowanie wadliwych decyzji administracyjnych, należy odejść od obecnego modelu rozproszonej reprywatyzacji polegającej na ubieganiu się uprawnionych przed sądami powszechnymi o odszkodowanie za poniesioną przed 17 października 1997 r. rzeczywistą szkodę majątkową równą wartości utraconego mienia. Zdaniem Trybunału konstytucyjnie uzasadnione byłoby przyjęcie przez prawodawcę określonych rozwiązań ustawowych umożliwiających otrzymanie przez pewną grupę uprawnionych jakiejś formy rekompensaty za naprawienie krzywd wynikłych z masowego przejmowania mienia na podstawie aktów nacjonalizacyjnych, aby uniknąć anarchii w zakresie stosunków własnościowych, zachować stabilność finansów publicznych, aby nie doszło do nadmiernego ograniczenia możliwości zaspokajania potrzeb ogółu obywateli. Rozwiązaniem prawnym realizującym opisany wyżej trend jest regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, która ogranicza możliwość uzyskania odszkodowania za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, eliminując najbardziej dotkliwy dla stosunków prawnych na linii państwo-obywatel tryb weryfikacji decyzji administracyjnych. Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.