I SA/Wa 2263/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun -Kulik (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi D. spółka z o. o. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania D. Sp. z o.o., uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] i odmówił przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 23 września 2014 r. D. Sp. z o.o. zwróciła się do organu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wyżej opisanej nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą Nr [...]. Nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, zaś prawo użytkowania wieczystego nieruchomości D. Sp. z o.o. nabyła od P. z siedzibą w [...] - aktem notarialnym z dnia [...] października 2003 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...] Prezydent [...] umorzył postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, z obrębu [...]. Organ pierwszej instancji wskazał, że w trakcie postępowania przekształceniowego Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt 29/13, sprostowanym postanowieniem z dnia 25 marca 2015 r., stwierdził niekonstytucyjność dokonanej (z dniem 9 października 2011 r.) zmiany art. 1 ust. 1 i art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 83 - dalej jako: "ustawa"). Organ wyjaśnił, że nowelizacja z 2011 r. rozszerzyła zakres przedmiotowy ustawy poprzez zniesienie ograniczenia co do rodzaju nieruchomości mogących być przedmiotem wniosku o przekształcenie a także rozszerzyła zakres podmiotowy ustawy, albowiem katalog podmiotów mogących wnosić o przekształcenie objął wszystkie osoby prawne, a także osoby fizyczne, niezależnie od sposobu nabycia prawa użytkowania wieczystego i korzystania z tego prawa. Wobec zakwestionowania powyższej zmiany przez jednostki samorządu terytorialnego, zapadł ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego ustawowa podstawa do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została wyłączona w odniesieniu przede wszystkim do osób prawnych, z wyjątkiem: 1) spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży położonych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste i 2) tych osób prawnych, którym – jako właścicielom lokali – służył związany z prawem własności udział w użytkowaniu wieczystym gruntu. Prezydent [...] stwierdził, że z żądaniem przekształcenia prawa wystąpiła osoba prawna - Spółka pod firmą D. Sp. z o.o. (KRS nr [...]), zaś żądanie zmiany dotyczy gruntu zabudowanego budynkiem magazynowo-biurowym. W konsekwencji, zdaniem organu, Spółka znalazła się w kręgu podmiotów, dla których została wyłączona podstawa prawna do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, tym samym zaistniała podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji, w terminie ustawowym, wniósł użytkownik wieczysty D. Sp. z o.o. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego wyżej opisanej nieruchomości położonej w [...]. Organ odwoławczy podzielił ocenę prawną Prezydenta [...] co do tego, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. przywrócony został stan prawny, który obowiązywał przed nowelizacją z dnia 9 października 2011 r., co oznacza, że brak jest podstawy prawnej do uwzględnienia wniosku Spółki. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podniósł, że decyzja przekształceniowa na charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny, co oznacza, że musi być zgodna z przepisami prawa obowiązującymi w dniu wydania tej decyzji. Skutecznie wnioskować o przekształcenie może tylko użytkownik wieczysty, który jest uprawniony do przekształcenia i w dacie wnioskowania i w dacie orzekania. Spełnienie przesłanek warunkujących przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją jest bez znaczenia. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zasadą praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, oznacza to, że obowiązkiem organu jest odmowa zastosowania w konkretnej sprawie przepisu uznanego za sprzeczny z Konstytucją RP. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niekonstytucyjność konkretnego przepisu usuwa bowiem z systemu prawnego przepis wadliwy. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że w obowiązującym stanie prawnym o przekształcenie mogą się ubiegać jedynie osoby, które w dniu 13 października 2005 r. były użytkownikami wieczystymi oraz posiadały uprawnienie do przekształcenia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187 poz. 1110). Z akt niniejszej sprawy wynika bezspornie, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przez D. Sp. z o.o. przesłanki podmiotowe i przedmiotowe warunkujące przekształcenie - wnioskodawca jest osobą prawną, a nieruchomość jest zabudowana budynkiem magazynowo-biurowym. Wojewoda stwierdził, że brak spełnienia warunków (przesłanek) przekształcenia skutkuje obowiązkiem odmownego rozpatrzenia wniosku, a nie umorzenia postępowania, jak błędnie orzekł w tej sprawie organ pierwszej instancji. Organ administracji publicznej umarza bowiem postępowanie tylko wówczas, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 kpa, a w szczególności gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny (np. cofnięcie wniosku, zmiana stanu prawnego skutkującego brakiem podstaw do orzekania itp.). D. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez r. pr. R. S., złożyła skargę na decyzję Wojewody [...] dnia [...] października 2015 r., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: 1) naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez odniesienia się do wskazanych w odwołaniu zarzutów i nierozpoznanie istoty sprawy; 2) naruszenie art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. 2005 r ., Nr 175, poz. 1459 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110) poprzez uznanie, że odwołujący nie jest uprawniony do żądania przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności; 3) naruszenie art. 2 pkt 1, art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy na nieruchomości objętej wnioskiem w dniu 13 października 2005 r. znajdowały się garaże; 4) naruszenie art. 7, 9, 75, k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych w sprawie, w szczególności poprzez pominięcie, że na przedmiotowej działce w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo znajdowały się zabudowania garażowe; 5) naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie zasady ochrony praw nabytych, tj. uprawnienia osoby prawnej do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przyznanego nowelizacją ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw; 6) naruszenie art. 32 Konstytucji RP wyrażającej zasadę równości wobec prawa, polegającą na nierównym traktowaniu osób prawnych, które złożyły wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do dnia 17 marca 2015 r. w czasie obowiązywania art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna, bowiem kontrolowana w sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. uchylająca decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia czy skarżącej Spółce, która nabyła od przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą P. w prywatyzacji z siedzibą w [...], na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] października 2003 r. (akt notarialny Repertorium [...]), prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, zabudowanej budynkiem magazynowo-biurowym, przysługuje uprawnienie do przekształcenia tego prawa w prawo własności na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.). Poza sporem jest to, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie złożenia wniosku o przekształcenie (23 września 2014 r.), zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy osoby fizyczne i osoby prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogły wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Taką możliwość zagwarantowała zmiana przepisu art. 1 dokonana ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), która weszła w życie w dniu 9 października 2011 r. Zdaniem Sądu bezsporne jest też i to, że przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej osoba prawna taka jak skarżąca nie miała prawa do uwłaszczenia w trybie przepisów ustawy. Prawo takie posiadały bowiem tylko osoby prawne, będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego oraz spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Jak wskazały organy obu instancji w dniu 17 marca 2015 r. wszedł w życie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, następnie sprostowany postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto: a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zmiana wprowadzona w przepisach art. 1 ust. 1 i 3 ustawy przez ustawę zmieniającą, rozszerzająca katalog podmiotów uprawnionych do przekształcenia narusza przepis art. 2 Konstytucji RP (zasadę sprawiedliwości społecznej), ponieważ kreuje dla wybranej grupy podmiotów niczym nieuzasadniony przywilej kosztem uszczuplenia majątku publicznego, także państwowego. Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie można wskazać celu, któremu ma służyć rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do uwłaszczenia. Nie charakteryzują się one żadnymi cechami wspólnymi, a zatem nie sposób ustalić racji uprzywilejowania tych podmiotów przez ustawodawcę kosztem własności publicznej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wprowadzone rozszerzenie podmiotowe nie ma żadnego uzasadnienia konstytucyjnego i obejmuje przypadkową grupę podmiotów, które w celu prowadzenia działalności gospodarczej zawarły umowy użytkowania wieczystego i które dokonało się kosztem mienia publicznego, uszczuplając możliwości finansowe państwa. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny odnosząc się do skutków tego wyroku, stwierdzenie zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z art. 2 Konstytucji RP świadczy o braku podstawy prawnej dla przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skutek ten jest ograniczony do sytuacji, gdy do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia. Wobec tego, na skutek powołanego wyroku, od dnia 17 marca 2015 r., przywrócony został stan prawny, który obowiązywał przed 9 października 2011 r. I tak, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy "Osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. (...)". Przepis ten odnosi się więc tylko do osób fizycznych, natomiast (jak wskazano wyżej) osoby prawne mają takie uprawnienie, ale tylko te, które ustawodawca wymienił w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy. Skarżąca do nich bez wątpienia się nie zalicza. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że dla niniejszej sprawy istotne znaczenia miał stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydawania decyzji załatwiającej sprawę uwłaszczeniową. W tej dacie skarżącej nie przysługiwała żadna maksymalnie ukształtowana ekspektatywa nabycia prawa, jeżeli chodzi o sprawę przekształceniową. Skarżąca pomija to, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 29/13 przepisy art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w zakresie określonym w tym wyroku, utraciły domniemanie konstytucyjności od samego początku ich obowiązywania, a więc przed złożeniem wniosku o przekształcenie z dnia 23 września 2014 r. Wobec tego nie można przyjąć, że strona skarżąca nabyła maksymalnie ukształtowaną ekspektatywę nabycia prawa z dniem złożenia wniosku o przekształcenie. Przeciwnie, od momentu wejścia w życie zmiany przepisów art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, nadanej ustawą zmieniającą, tj. od dnia 9 października 2011 r., rozszerzenie podmiotowe prawa do przekształcenia jeżeli chodzi o wszystkie osoby fizyczne (niezależnie od sposobu nabycia prawa użytkowania wieczystego i korzystania z tego prawa) oraz wszystkie osoby prawne (podczas gdy do tej pory - co do zasady - uprawnionymi były spółdzielnie mieszkaniowe) - należy traktować jako przyznany tym osobom kosztem mienia publicznego, niczym nieuzasadniony przywilej, nie mający oparcia w normach konstytucyjnych. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, w kwestii ochrony ekspektatywy praw majątkowych, w wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt P 31/10 Trybunał Konstytucyjny uznał, że "Konstytucja poza gwarancjami nienaruszalności pozostawia prawa nabyte niesłusznie lub niegodziwie, a także bez oparcia w założeniach obowiązującego porządku konstytucyjnego." Natomiast w wyroku z dnia 22 czerwca 1999 r., sygn. akt K 5/99 (OTK 1999/5/100) Trybunał wskazał, iż "zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne". Tym samym, rozważanie w niniejszej sprawie (czego oczekuje skarżąca), czy w dniu 13 października 2005 r. na nieruchomości znajdowały się zabudowania garażowe, pozostaje bez wpływu na niniejszą sprawę. Sąd podzielił także stanowisko organu odwoławczego co do podstaw prawnych uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Niespełnienie bowiem przez podmiot ubiegający się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - przesłanek tego przekształcenia, skutkuje wydaniem decyzji merytorycznej, tj. odmową przyznania tego prawa. Biorąc pod uwagę powyższe także pozostałe zarzuty naruszenia przez organy administracji przepisów prawa, wskazanych w skardze, nie mają usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) orzekł, jak w sentencji wyroku.