I SA/Wa 227/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skarg Gminy B. i Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2015 r. nr [...], którą orzeczono, że działki oznaczone numerem geodezyjnym [...],[...] i [...], wchodzące w skład majątku ziemskiego położonego w B. w dzielnicach [...],[...] i [...], stanowiącego byłą własność R. W., nie podpadały pod działanie art. 2 ust.1 przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2011 r. M. K. oraz Z. Z. wystąpiły do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość położona w B., oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...] i [...], stanowiące część majątku ziemskiego należącego przed II wojną światową do R. W., nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.; zwany dalej "dekretem"). Przedmiotowe działki zostały objęte decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. (nr [...]) stwierdzającą - w zakresie m.in. wymienionych działek - nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. (nr [...]) i utrzymanych nim w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1959 r. i [...] lipca 1959 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej położonej w B., w dzielnicach [...],[...] i [...], stanowiącej byłą własność R. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2004 r. (sygn. akt IV SA 4470- 4472/02) oddalił skargi na decyzję z dnia [...] października 2002 r., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 marca 2006 r. (sygn. akt OSK 1773/04) oddalił skargę kasacyjną Miasta B. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2004 r. Na potrzeby postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2002 r. geodeta uprawniony Z. N. opracował dokumentację geodezyjno-prawną, z której wynika, że według stanu prawnego na dzień 1 września 1939 r. i 13 września 1944 r. R. W. był właścicielem nieruchomości o ogólnym obszarze [...] ha, a w jej skład wchodziły grunty położone w dzielnicach [...] ([...] ha użytków rolnych), [...] ([...] ha użytków rolnych) oraz w całości zabudowana nieruchomość o powierzchni [...] ha, położona przy ul. [...] ([...]). Nie może więc, w ocenie organu odwoławczego, budzić wątpliwości, że nieruchomość ziemska R. W. nie przekraczała żadnej z norm obszarowych przewidzianych dla ówczesnego województwa [...] (100 ha powierzchni ogólnej lub 50 ha użytków rolnych). Organ wskazywał, że stanowisko takie zajął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 lutego 2004 r., stwierdzając, że jak wynika z bardzo obszernej dokumentacji opracowanej na podstawie akt hipotecznych, planów miasta i planów wsi gruntów przyległych, danych ewidencji gruntów wg. stanu prawnego i faktycznego na dzień 1 września 1939 r. oraz 13 września 1944 r. ogólny obszar nieruchomości R. W. położonej w B. wynosił [...] ha. (...) Wobec tego wielkość tej nieruchomości nie spełniała wymogów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skoro zatem działki objęte niniejszym postępowaniem pochodzą z omawianej nieruchomości, to nie podpadały one pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Organ przyjął zatem, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] zasługuje na utrzymanie w mocy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał dokumentację geodezyjną za wyczerpującą i wiarygodną, a ustalenia dokonane na jej podstawie zaaprobował WSA w Warszawie w wydanym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku z dnia 12 lutego 2004 r. Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia oznacza, że trzeba przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Organ przyjął zatem, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być ono ponownie badane. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych. Organ odwoławczy wskazał, że art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że żądanie strony decyduje o wszczęciu postępowania i o jego przedmiocie. O zakresie postępowania prowadzonego na żądanie strony rozstrzyga więc treść wniosku, a ten obejmował tylko część dawnego majątku ziemskiego. Nie może być przy tym wątpliwości, że postępowanie prowadzone na podstawie § 5 rozporządzenia może dotyczyć także części nieruchomości (por. treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10). Natomiast połączenie spraw do wspólnego rozpoznania przewidziane przez art. 62 k.p.a. nie jest obligatoryjne, co wynika z brzmienia powołanego przepisu (użycie słowa "można"). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał zatem w mocy zaskarżoną decyzję. Skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnieśli: Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta B. oraz Gmina B. Skarżący zarzucili: 1. rażące naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.; dalej jako "rozporządzenie") poprzez prowadzenie 11 spraw w jednej sprawie, w sytuacji gdy każda z tych spraw dotyczy tego samego przedmiotu - ustalenia czy była nieruchomość rolna R. W. (cała) podlegała lub też nie podlegała pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej; 2. rażące naruszenie § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez niezbadanie przesłanek decydujących, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN; 3. naruszenie art. 7 kpa poprzez nie podjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze zarówno słuszny interes społeczny jak interes obywateli, poprzez uznanie, iż dokumentacja geodezyjno-prawna sporządzona przez biegłego geodetę Z. N. na potrzeby innego postępowania, rozstrzygnęła definitywnie kwestię faktycznego obszaru byłego majątku ziemskiego R. W. na dzień 1 września 1939 r., bez możliwości kwestionowania przyjętych do jej sporządzania dokumentów oraz zawartej w niej konkluzji; 4. naruszenie art. 10 kpa poprzez niezawiadomienie skarżących o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; 5. naruszenie art. 75 § 1, art. 77 oraz art. 78 kpa poprzez pominięcie, bez uzasadnienia, wniosków dowodowych skarżących złożonych w dniu 14 marca 2012 r. oraz w dniu 7 listopada 2013 r. zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji, podczas gdy właśnie w tych wnioskach zawarte są informacje o dokumentach, ze wskazaniem zbiorów, mających istotne znaczenie w sprawie, w ocenie organu skarżący nie wskazali dowodów; 6. rażące naruszenie postanowień art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa polegające na tym, że organy orzekające w obu instancjach nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego, a ponadto nie zebrały i nie rozpatrzyły wyczerpująco całego materiału dowodowego, przy czym w szczególności wydając decyzje nie dokonano żadnych ustaleń co do kwestii dokonanych już w 2012 r. podziałów geodezyjnych, a więc wydano decyzje w stosunku do nieruchomości, które prawnie nie istnieją. Wskazując na powyższe podstawy skarżący wnosili o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2015 r. jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów procesu. W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi są zasadne gdyż zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Jednakże nie wszystkie zarzuty skargi podlegają uwzględnieniu. Zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje zostały wydane na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), przewidującego orzekanie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Natomiast zgodnie z powołanym przepisem dekretu na cele reformy rolnej przechodziły nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Istotną więc kwestią wymagającą ustalenia w sprawie prowadzonej na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia jest to jaka była powierzchnia nieruchomości ziemskiej stanowiącej własność R. W., z której wydzielono działki gruntu będące przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie na datę 1 września 1939 r. i 13 września 1944 r. Organ ustalił, że cała nieruchomość ziemska położona w granicach administracyjnych miasta B., w dzielnicach [...] i [...], stanowiąca własność R. W. na datę 1 września 1939 r. miała powierzchnię ogólną [...] ha. Wobec tego nie spełniała normy obszarowej określonej w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, a zatem nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. Przejęciu nie podlegały więc także poszczególne działki wchodzące w skład tego majątku, w tym i przedmiotowe działki oznaczone numerami geodezyjnymi: [...],[...]i [...]. Ustaleń w przedmiocie powierzchni nieruchomości ziemskiej R. W. organ poczynił w oparciu o opinię wykonaną przez geodetę uprawnionego inż. Z. N. w dniu 9 grudnia 1997 r. na potrzeby prowadzonego wówczas postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z 4 września 1961 r. i utrzymanych nim w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z 3 lipca 1959 r. i 7 lipca 1959 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej położonej w B. w dzielnicach: [...],[...] i [...]. Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z [...] października 2002 r., którą to organ stwierdził nieważność orzeczeń nacjonalizacyjnych. Zdaniem Sądu opinia wydana na potrzeby innego postępowania administracyjnego może być dowodem w przedmiotowym postępowaniu gdyż zgodnie z art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Należy więc rozważyć, czy opinia geodety Z. N. wydana na potrzeby postępowania nieważnościowego o stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych jest wystarczająca dla poczynienia kluczowych ustaleń co do powierzchni majątku R. W. Przedmiotem postępowania nieważnościowego było orzeczenie Ministra Rolnictwa z [...] kwietnia 1961 r. i utrzymanych nim w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z [...] lipca 1959 r. i [...] marca 1959 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej położonej w dzielnicach: [...],[...] i [...], w granicach miasta B., stanowiącej byłą własość R. W. Zatem przedmiotem opinii geodety Z. N. było ustalenie powierzchni majątku objętego orzeczeniami nacjonalizacyjnymi z 1959 r. Wynika to z treści tej opinii, umowy o dzieło z [...] października 1997 r., protokołu odbioru roboty z [...] grudnia 1997 r. Z protokołu z dnia [...] lipca 1959 r. w przedmiocie przejęcia na cele reformy rolnej majątku stanowiącego byłą własność R. W. wynika, że nacjonalizacją objęto obszar tych nieruchomości o powierzchni [...] ha. Natomiast geodeta Z. N., zgodnie ze zleceniem, obliczył, że R. W. był właścicielem nieruchomości o ogólnym obszarze [...] ha położonej w B. wg. stanu prawnego na 1 września 1939 r. i 13 września 1944 r. Należy się zgodzić, ze wskazany obszar nieruchomości położonej w B., a objętej orzeczeniami nacjonalizacyjnymi wynosił [...] ha, tak jak to przedstawił w opinii geodeta uprawniony Z. N. Opinia ta została podzielona przez organy i sądy orzekające w przedmiocie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych. W przedmiotowej sprawie skarżący nie przedstawili żadnych przeciwdowodów, które podważałyby ustalenia poczynione przez Z. N. w opinii. Natomiast okoliczność, że objęta orzeczeniami nacjonalizacyjnymi w 1959 r. nieruchomość położona w granicach miasta B. miała powierzchnię [...] ha nie oznacza, że R. W. nie był właścicielem innych jeszcze nieruchomości ziemskich położonych poza granicami miasta B. Organ ograniczył swoje rozważania tylko do powierzchni nieruchomości, która była przedmiotem postępowania nieważnościowego, a tym samym i opinii Z. N. Natomiast w ogóle nie ustalił, a przynajmniej nie wynika to z decyzji, właścicielem w ogóle nieruchomości o jakiej powierzchni był R. W. w dacie 1 września 1939 r. i 13 września 1944 r., a więc czy jego własność stanowiła tylko nieruchomość położona w granicach miasta B., a której dotyczyła opinia geodety, czy też był właścicielem nieruchomości leżącej również poza granicami miasta. Wątpliwości te nasuwają się w związku z powierzchnią nieruchomości wskazaną w protokole z [...] lipca 1959 r. w przedmiocie przejęcia na cele reformy rolnej majątku stanowiącego byłą własność R. W., w którym wskazano obszar przejętych nieruchomości na [...] ha jak i w związku z treścią opinii Z. N., w której na str. 1, w ostatnim akapicie biegły stwierdza, że przy pomiarze w 1947 r. części majątku pn. [...] nie dokonano należytego wznowienia granic zewnętrznych tej części majątku i do powierzchni włączono część gruntów wsi Z. jak również część szosy [...]. Brak ustaleń właścicielem jakich nieruchomości był R. W. w kluczowych dla tej sprawy datach i jaka była ich powierzchnia stanowi, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób pozwalający na jej zakończenie zaskarżoną decyzją. Zasadnie więc skarżący zarzucają naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, a w konsekwencji naruszenie § 5 rozporządzenia. Uzasadnia to uchylenie decyzji organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali, czy poza nieruchomością położoną w granicach miasta B., a objętą orzeczeniami nacjonalizacyjnymi w 1959 r., których nieważność została stwierdzona decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2002 r., R. W. był właścicielem innych nieruchomości położonych poza granicami miasta B. i jaka była ich łączna powierzchnia. Ustalenia te należy poczynić na daty 1 września 1939 r. i 13 września 1944 r. Dopiero te ustalenia pozwolą organowi na ocenę, czy przedmiotowe działki gruntu, które pochodzą z dawnego majątku R. W. podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, czy też nie. Skarżacy w toku całego postępowania administracyjnego podnosili, że część majątku R. W. położona była poza obrębem miasta B. jednakże organy w żaden sposób do tego się nie odniosły i nie wyjaśniły tej, tak istotnej dla sprawy, okoliczności Natomiast niezasadny jest zarzut skarg sformułowany w pkt 1, a związany z prowadzeniem przez organ 11 spraw w jednej sprawie, w sytuacji gdy, w ocenie skarżących, każda z tych spraw dotyczy tego samego przedmiotu. Należy wskazać, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa o wszczęciu postępowania i jego przedmiocie decyduje żądanie strony, a wniosek w niniejszej sprawie obejmował skonkretyzowane w nim działki. Nadto w trybie § 5 rozporządzenia może być rozpoznawana sprawa dotycząca części nieruchomości wchodzącej w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OPS 2/06). Również niezasadnie w pkt 6 zarzutów skarg skarżący zarzucają wydanie decyzji w stosunku do nieruchomości, które prawnie nie istnieją, gdyż organ nie uwzględnił podziałów geodezyjnych dokonanych w 2012 r. Wbrew zarzutowi skarg organ uwzględnił dokonane podziały geodezyjne co wprost wynika z osnowy decyzji organu I instancji, gdzie oprócz dotychczasowych numerów geodezyjnych w nawiasie organ podał numery nowych działek, powstałych w wyniku podziałów. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.