I SA/Wa 227/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [..] lutego 2018 r. nr [...]. Decyzją z [...] grudnia 2018 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa - po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] nieruchomości Skarbu Państwa oznaczonej w rejestrze gruntów obrębu [...], gm. [...] jako działki nr [...] o pow. 0,13 ha oraz nr [...] o pow. 0,37 ha - utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] zawiadomieniem z [...] stycznia 2018 r., nr [...] wszczął "z urzędu" postępowanie w sprawie stwierdzenia z mocy prawa nabycia przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej jako działki [...] o pow. 0,13 ha oraz nr [...] o pow. 0.37 ha, [...]. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] - działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 17 a ust 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej jako "ustawa" - stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności ww. nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż podstawą wszczęcia przedmiotowego postępowania były dokumenty przesłane przez Starostę [...] przy piśmie z [...] stycznia 2018 r., nr [...]- wśród których znalazły się m.in. dwa wypisy z rejestru gruntów z obrębu [...], gm. [...]. Pierwszy, według stanu na 27 maja 1990 r. wskazuje, iż jednostką władającą działkami nr [...] i nr [...] był Urząd Miasta Gminy [...], drugi datowany na [...] grudnia 2017 r. stanowi, iż właścicielem działek nr [...] i nr [...] jest Skarb Państwa. Podniósł, że przedmiotem niniejszego postępowania jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W myśl tego przepisu, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Dodał, że decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny - co oznacza, iż stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy. Obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest zatem ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości - a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcję organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Zasadniczym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było więc ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził - na podstawie dokumentów przedstawionych przez Starostwo Powiatowe w [...] (dwa wypisy z rejestru gruntów) - iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, we władaniu Urzędu Miasta i Gminy w [...] uznając, że powyższe wpisy ewidencyjne są wystarczającą przesłanką do zastosowania art. 5 ust. 1 ustawy. Odwołanie od ww. decyzji wniosła Gmina [...] zarzucając organowi I instancji błędne ustalenie, że sporne mienie należało w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Po rozpoznaniu odwołania, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. - utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniosła, iż rozstrzygając przedmiotową sprawę oparła się na przepisach regulujących zasady przekazywania mienia państwowego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych. Zgodnie z tym przepisem mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym organów staje się w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych, z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W dalszej części uzasadnienia Komisja wskazała, że mając na względzie brzmienie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy niezbędne jest zatem ustalenie, czy działki objęte skarżoną decyzją komunalizacyjną należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W tym celu należy wyjaśnić znaczenie pojęcia "należące do". W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażonej w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1697/11, pojęcie "należenia" mienia jest pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), w myśl którego terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. W związku z powyższym, jeżeli art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł w taki władczy sposób zadysponować wspomnianym gruntem to w sensie normatywnym należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Dodała, że przeprowadziła dokładną analizę całokształtu zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego. W wyniku powyższych działań stwierdziła, iż stan prawny przedmiotowych nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. wskazuje, że stanowiły one w tym dniu własność Skarbu Państwa. Zgromadzony materiał dowodowy w niniejszej sprawie w postaci wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] grudnia 2017 r., według stanu na dzień 27 maja 1990 r. wskazuje, iż to Urząd Miasta i Gminy w [...] władał przedmiotowymi nieruchomościami. Ponadto, wypis z rejestru gruntów z dnia [...] grudnia 2017 r. jednoznacznie wskazuje, że nieruchomości stanowiły własność Skarbu Państwa. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 5 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Pouczenie decyzji zawiera informację o przysługującym stronie prawie wniesienia sprzeciwu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zgodnie z pouczeniem Gmina [...] złożyła od powyższej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej sprzeciw (zakwalifikowany przez Sąd jako skarga) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podniosła w nim, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 ze zmianami) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64b § 1 powołanej wyżej ustawy do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, natomiast stosownie do art. 64e sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W dalszej części stwierdziła, iż postępowanie przeprowadzone przez Wojewodę [...] przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów postępowania dlatego, że nie ustalono w nim istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego, wskazanego w decyzji objętej postępowaniem odwoławczym. Organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na wypisie z rejestru gruntów z dnia [...].12.2017 r. według stanu na dzień 27.05.1990 r. Tymczasem wypis z rejestru gruntów nie mógł stanowić i nie stanowi podstawy do ustalenia, że grunt ujęty w przywołanym wyżej wypisie z rejestru gruntów należał do terenowego organu administracji państwowej, a w konsekwencji, iż grunt ten stanowi własność Skarbu Państwa. Postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie bezzasadnie ograniczone zostało do przeprowadzenia dowodu jedynie z ww. rejestru gruntów, co pozbawiło tenże organ możliwości do zweryfikowania wpisu w rejestrze gruntów. Pominięcie powyższych okoliczności przez organ II instancji, a w konsekwencji niezastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest swoistym uchyleniem się Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej od oceny postępowania organu I instancji. W oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa miała obowiązek dokonania stosownych ustaleń w zakresie przesłanek wynikających z tego art. i rozstrzygnięcia, czy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć przy tym należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. winno zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie - podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodała, że w zaskarżonej decyzji zawarto błędne pouczenie o środku zaskarżenia - jednakże strona nie poniosła szkody, gdyż skutecznie wniosła środek zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 r. poz. 1066 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Przy czym, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją orzeczenie, naruszają prawo. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] grudnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] nieruchomości Skarbu Państwa oznaczonej w rejestrze gruntów obrębu [...], gm. [...] jako działki nr [...] o pow. 0,13 ha oraz nr [...] o pow. 0,37 ha. Nabycie własności wskazanej nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". W myśl tego art., jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Podejmowana na tej podstawie decyzja ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu wejścia w życie ustawy. Obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest zatem w pierwszej kolejności ustalenie, czy mienie to stanowiło w dacie 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Następnie, po pozytywnym ustaleniu w tym zakresie, czy należało ono w tym dniu do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Po ustaleniu, że mienie spełniało przesłanki do jego komunalizacji z mocy prawa, organ powinien w dalszej kolejności ustalić, czy nie wystąpiły przesłanki negatywne wskazane w art. 11-12 ww. ustawy. Podsumowując, mienie ogólnonarodowe (państwowe) stało się ex lege własnością gmin w dniu 27 maja 1990 r., jeżeli: 1. należało w tym dniu m.in. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego; 2. a nadto: a. nie służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej; b. nie należało do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14; c. nie należało do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15. Zdaniem Sądu, dokonana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową ocena rozpatrywanej sprawy nie jest prawidłowa. Komisja stwierdziła, iż stan prawny przedmiotowych nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. wskazuje, że stanowiły one w tym dniu własność Skarbu Państwa. Dowodem na to miały być dwa wypisy z rejestru gruntów z dnia [...] grudnia 2017 r. Jeden wskazuje, iż na dzień 27 maja 1990 r. Urząd Miasta i Gminy w [...] władał działkami nr [...] i nr [...]. Z drugiego zaś wynika, że nieruchomości te stanowiły własność Skarbu Państwa. Tymczasem Sąd stwierdził, iż w aktach administracyjnych sprawy rzeczywiście znajdują się dwa wypisy z rejestru gruntów z dnia [...] grudnia 2017 r. - ale tylko w formie kserokopii. Poza tym z jednego z tych wypisów wynika, że według stanu na dzień 27 maja 1990 r. osobą władającą gruntem - działkami nr [...] i nr [...] stanowiącymi rowy - jest Urząd Miasta i Gminy w [...], jednakże nikt nie jest wpisany w rubryce "właściciel", nie ma też numeru księgi wieczystej. Drugi wypis zawiera wprawdzie informację, iż ww. działki stanowią własność Skarbu Państwa - lecz są to dane według stanu na dzień [...] grudnia 2017r., nie zaś na dzień 27 maja 1990 r. Zatem z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie w żaden sposób nie wynika, kto był właścicielem przedmiotowych działek na datę komunalizacji - co stanowi o braku spełnienia podstawowej przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nie zostało w ogóle ustalone, czy mienie to stanowiło w dacie 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa - a co za tym idzie, czy zostały spełnione następne przesłanki tj. czy należało w tym dniu m.in. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i czy ewentualnie nie wystąpiły przesłanki negatywne wskazane w art. 11-12 ww. ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ, uwzględniając powyższe stanowisko Sądu, uzupełni brakujący materiał dowodowy i przede wszystkim wyjaśni kwestię własności przedmiotowych działek na dzień 27 maja 1990 r., a następnie - w zależności od dokonanych ustaleń - ewentualnie sprawdzi spełnienie pozostałych przesłanek. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.