I SA/Wa 227/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie sędzia WSA Monika Sawa asesor WSA Nina Beczek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. J., A. M. i W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 listopada 2023 r. nr KOC/6021/Go/23 w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu zażalenia [...], postanowieniem z 14 listopada 2023 r. nr KOC/6021/Go/23 utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 21 sierpnia 2023 r. nr 398/SD/2022 zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], do czasu ustalenia spadkobierców po [...]. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podało, że wnioskiem złożonym 29 sierpnia 1949 r. [...] wniósł o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w [...] Oddział Ksiąg Wieczystych z 16 maja 1949 r. nr [...] wynika, że tytuł własności przedmiotowej nieruchomości o pow. o 661,50 m2 uregulowany był jawnym wpisem na [...] na mocy aktu kupna z 5 czerwca 1937 r. oraz wniosku tej ks. z 31 maja 1939 r. za nr 1. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, orzeczeniem administracyjnym z 28 maja 1952 r. nr Gm.ll/15C/36/52, Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło [...] przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, a następnie Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z 31 grudnia 1952 r. nr MT.VII.2/7686/1/52 utrzymało zaskarżone orzeczenie w mocy. [...] zmarł 17 sierpnia 1965 r. Spadek po nim, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] II Wydział Cywilny z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt [...]nabyli: - żona [...] w udziale 1/2 części, - brat [...] w udziale 1/16 części, - bratanica [...] w udziale 1/32 części, - bratanica [...] w udziale 1/32 części, - brat [...] w udziale 1/16 części, - siostrzenica [...] w udziale 1/48 części, - siostrzeniec [...] w udziale 1/48 części, - siostrzeniec [...] w udziale 1/48 części, - siostra Zofia [...] w udziale 1/16 części, - siostra [...] w udziale 1/16 części, - siostra [...] w udziale 1/16 części, - siostra [...] w udziale 1/16 części. W dniu 5 kwietnia 1990 r. pełnomocnik [...] wniósł o ustanowienie na jej rzecz użytkowania wieczystego do gruntu przy ul. [...] oraz przywrócenie własności budynku wybudowanego na tej nieruchomości. W dniu 25 kwietnia 1994 r. [...] wniosła o zwrot przedmiotowego gruntu. Powyższy wniosek został uzupełniony 9 maja 1994 r. o żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej z 28 maja 1952 r. odmawiającej przyznania prawa własności czasowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 26 stycznia 2001 r. nr KOC/630/Go/99 w pkt 1 stwierdziło nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 31 grudnia 1952 r. utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 28 maja 1952 r. Jednocześnie w części dotyczącej praw związanych z prawem własności lokali mieszkalnych nr 1, 3, 4 i 6, w budynku przy ul. [...] w [...] Kolegium stwierdziło, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa ze względu na nieodwracalne skutki prawne związane z nabyciem prawa własności i związanego z tym praw użytkowania wieczystego przez inne osoby. Z kolei w pkt 2 rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 28 maja 1952 r. w zakresie gruntu będącego obecnie własnością Gminy [...], z tym, że ograniczyło stwierdzenie nieważności tej decyzji w części dotyczącej praw związanych z prawem własności lokali mieszkalnych nr 1, 3, 4 i 6, w budynku przy ul. [...] w [...] i w tym zakresie stwierdziło, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa ze względu na nieodwracalne skutki prawne związane z nabyciem prawa własności i związanego z tym prawa użytkowania wieczystego przez inne osoby. W dniu 20 stycznia 2021 r. pełnomocnik [...], złożył wniosek o zwrot własności nieruchomości lokalowych nr 2 i 5 (lokale usługowe) w budynku przy ul. [...] oraz z tytułu utraconych pożytków za te lokale, wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia prawa własności do lokali nr [...] w tym samym budynku oraz zwrot własności działki nr [...] z obr. [...]. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że: - [...] zmarła 4 maja 2016 r., - [...] zmarła 6 września 2006 r., - [...] zmarł 10 grudnia 1981 r., - [...] zmarła 22 września 1997 r., - [...] zmarł 10 kwietnia 2009 r., - [...] zmarł 13 sierpnia 2007 r., - [...] zmarła 8 stycznia 1987 r., - [...] zmarła 2 stycznia 1990 r. Z dołączonych do wniosku z 20 stycznia 2021 r. dokumentów wynika, że: - spadek po [...] na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] z 4 czerwca 2020 r., sygn. akt [...] nabyli: żona [...], córka [...] i syn [...] po 1/3 części każde z nich, - spadek po [...] nabyła na mocy testamentu w całości córka [...] (akt poświadczenia dziedziczenia z 10 czerwca 2020 r.), - spadek po [...] na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z 26 października 2020 r., sygn. akt [...] nabył w całości syn [...]. W dniu 30 marca 2023 r. [...] przedłożył do akt dokumenty, z których wynika, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z 12 marca 2018 r., sygn. akt [...] nabył na podstawie testamentu notarialnego w całości spadek po [...]. W dniu 7 kwietnia 2023 r. [...] złożyła dodatkowe dokumenty, z których wynika, że spadek po [...] na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] w [...] z 21 września 2010 r., sygn. akt [...] nabyły dzieci: syn [...] oraz córka [...] po 1/2 części spadku każde z nich. Z kolei na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z 29 maja 2018 r. spadek po [...] nabył w całości na podstawie testamentu brat [...]. Pismem z 12 kwietnia 27 czerwca 2023 r. Prezydent m.st. Warszawy wezwał pełnomocnika do przedłożenia prawomocnego postanowienia z 4 czerwca 2020 r. o nabyciu spadku po [...] oraz prawomocnego postanowienia z 27 sierpnia 2019 r. o nabyciu spadku po [...]. Nadto Prezydent m.st. Warszawy ponownie wezwał pełnomocnika do przedłożenia dokumentów, o których mowa w piśmie z 12 kwietnia 2023 r. oraz dokumentów potwierdzających nabycie spadku po [...]. Ponadto organ zwrócił się o podanie danych korespondencyjnych pozostałych stron postępowania, tj. [...], ewentualnie podanie danych ich spadkobierców. W dniu 30 czerwca 2023 r. do Biura Spraw Dekretowych wpłynęły akty zgonu [...]. Kolegium po rozpatrzeniu zażalenia, podkreśliło, że postępowanie w niniejszej sprawie o przyznanie prawa własności czasowej do spornego gruntu toczy się na wniosek [...]. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w aktach sprawy brak jest dokumentów stwierdzających następstwo prawne po [...], a tym samym nie jest ustalone ani udokumentowane pełne następstwo prawne po dawnym właścicielu nieruchomości hipotecznej, której przedmiotowe postępowanie dotyczy. Kolegium przeanalizowało znajdujące się w aktach dokumenty i stwierdziło, że w sprawie faktycznie, jak to ustalił organ I instancji, nie zostały ustalone wszystkie strony postępowania. Pełnomocnik w złożonym zażaleniu zarzuciła Prezydentowi m.st. Warszawy naruszenie przepisów procesowych i prawa materialnego, poprzez nałożenie na wnioskodawców obowiązku uzyskania zgody na zwrot nieruchomości od zgody pozostałych współwłaścicieli lub ich spadkobierców i wskazała, że ugruntowane orzecznictwo wskazuje, że w niniejszej sprawie wniosek złożony został przez spadkobierców posiadających łącznie 5/8, tj. 62,5% udziałów, a w tej sytuacji istnieją podstawy do skutecznego prowadzenia postępowania. Kolegium uznało te zarzuty za niezasadne. Przyznało rację pełnomocnikowi, że prowadzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (czy też obecnie użytkowania wieczystego) nie wymaga zgody pozostałych stron postępowania, organ może takie postępowanie procedować na wniosek nawet jeden ze stron, ale czym innym jest jednak ustalenie stron postępowania, o którym mowa w sprawie. Kolegium przytoczyło treść art. 28 kpa i wyjaśniło, że organ wszczynając postępowanie ma obowiązek ustalić krąg osób zainteresowanych w sprawie, jak również zgodnie z art. 61 § 4 kpa o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami. Obowiązkiem organu jest dopilnowanie, aby strona miała możliwość czynnie uczestniczyć w całym postępowaniu, zgodnie z art. 10 § 1 kpa, od momentu jego wszczęcia do chwili zakończenia w drodze wydania decyzji. Takimi osobami są niewątpliwie dawni właściciele nieruchomości oraz - w przypadku, gdy osoby te nie żyją - ich następcy prawni. W niniejszym postępowaniu zapewnienie stronom czynnego udziału będzie możliwe po ustaleniu wszystkich stron postępowania, tj. następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości. Przeprowadzenie postępowania spadkowego pozwoli na ustalenie spadkobierców dawnego właściciela, co w konsekwencji będzie skutkować ustaniem przesłanek zawieszenia i podjęciem postępowania. Organ zaś nie jest w stanie zastąpić stron postępowania w ustaleniu spadkobierców właścicieli nieruchomości, gdyż nie ma legitymacji czynnej przed sądem powszechnym do wystąpienia z takim wnioskiem. Skargę na postanowienie Kolegium wnieśli [...], zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie art. 7 i art. 7a kpa, wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w ich opinii zobowiązanie nakładane na wnioskodawców stanowi naruszenie przepisów procesowych oraz naruszenie prawa materialnego poprzez uzależnienie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości od zgody pozostałych współwłaścicieli lub ich spadkobierców. Skarżący podkreślili, że wniosek został złożony przez spadkobierców reprezentujących 5/8, czyli 62,50% udziałów. W takiej sytuacji, kiedy strony reprezentowane są w części przekraczającej 50%, istnieją już podstawy do skutecznego prowadzenia postępowania. Wskazali, że żyjący spadkobiercy pozbawiani są możliwości dochodzenia swoich praw z powodu czynników od nich niezależnych, na które nie mają wpływu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie wad i uchybień nie zawiera. Przyczyną uzasadniającą zawieszenie z urzędu postępowania, toczącego się z wniosku [...] z 29 sierpnia 1949 r. w sprawie o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, okazała się konieczność ustalenia wszystkich następców prawnych po dawnym właścicielu nieruchomości [...]. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia był art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna, zazwyczaj obejmująca ustalenie stanu prawnego w określonym zakresie sprawy rozpoznawanej przez organ administracji, kiedy w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną. Posiadanie przymiotu strony oceniane jest bowiem w oparciu o treść normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Należy podkreślić, że kwestie związane z następstwem prawnym powinny stanowić podstawę do zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy ustalenie kręgu następców prawnych nie jest możliwe bez zawieszenia postępowania. Ma to szczególne znaczenie w sprawach, w których z racji unormowań materialnoprawnych występuje wielość stron. Nadto zwrócić należy uwagę na treść art. 10 § 1 kpa, z którego wynika, że obowiązkiem organu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest więc ustalenie pełnego kręgu jego stron i czuwanie nad możliwością udziału każdej ze stron w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W sytuacji śmierci jednej z osób, która powinna być stroną postępowania, obowiązkiem organu jest ustalenie następców prawnych tej osoby. Przepis ten ma charakter gwarancyjny, zapewniający stronie dwa podstawowe prawa procesowe: prawo do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Te podstawowe prawa procesowe strony organ administracji ma obowiązek zapewnić w toku prowadzonego postępowania. W rozpatrywanej sprawie zawieszone postępowanie o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu wszczęte zostało wnioskiem z 29 sierpnia 1949 r. [...], który zmarł 17 sierpnia 1965 r. Oznacza to, że stronami tego postępowania winni być wszyscy jego spadkobiercy. Z akt sprawy wynika, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt [...] spadek po [...] nabyli: żona [...], brat [...], bratanica [...], bratanica [...], brat [...], siostrzenica [...], siostrzeniec [...], siostrzeniec [...], siostra [...], siostra [...], siostra [...], siostra [...]. W toku postępowania organ ustalił, że: [...] zmarła 4 maja 2016 r., [...] zmarła 6 września 2006 r., [...] zmarł 10 grudnia 1981 r., [...] zmarła 22 września 1997 r., [...] zmarł 10 kwietnia 2009 r., [...] zmarł 13 sierpnia 2007 r., [...] zmarła 8 stycznia 1987 r., [...] zmarła 2 stycznia 1990 r. Z kolei spadek po [...] na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] z 4 czerwca 2020 r., sygn. akt [...] nabyli: żona [...], córka [...] i syn [...] po 1/3 części każde z nich. Spadek po [...] nabyła na mocy testamentu w całości córka [...] (akt poświadczenia dziedziczenia z 10 czerwca 2020 r.). Spadek po [...] na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z 26 października 2020 r., sygn. akt [...] nabył w całości syn [...]. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z 12 marca 2018 r., sygn. akt [...], spadek po [...] nabył w całości [...] na podstawie testamentu notarialnego. Spadek po [...] na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z 21 września 2010 r., sygn. akt [...] nabyły dzieci syn [...] i córka [...]. Z kolei na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z 29 maja 2018 r. spadek po [...] nabył w całości na podstawie testamentu brat [...]. W aktach sprawy brak jest natomiast dokumentów stwierdzających następstwo prawne po [...]. Tym samym nie jest ustalone ani udokumentowane pełne następstwo prawne po dawnym właścicielu nieruchomości hipotecznej, której przedmiotowe postępowanie dotyczy. Nie zostały więc ustalone wszystkie strony postępowania. Zgodnie zaś z treścią art. 1025 i art. 1027 kc następstwo prawne powinno być wykazane stosownym dokumentem, czyli postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia. Wykazanie spadkobrania po byłym właścicielu przedmiotowej nieruchomości jest w ocenie Sądu zagadnieniem prejudycjalnym. Stanowi bowiem o tym, czy dana osoba jest w rozumieniu art. 28 kpa stroną postępowania o przyznanie prawa własności czasowej. Niewątpliwie wskazanie przez właściwy sąd spadkobierców następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa i nie chodzi tu o następstwo prawne po stronie postępowania, lecz o następstwo po osobie, która jako współwłaściciel nieruchomości powinna być stroną postępowania, ale zmarła. Niemożność wezwania spadkobierców następców prawnych do udziału w postępowaniu istnieje do czasu wydania przez sąd spadku postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku. Bez ustalenia wszystkich następców prawnych byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości nie jest możliwe prawidłowe rozpatrzenie złożonego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. W świetle powyższych okoliczności chybiony jest zarzut skargi naruszenia przez organ art. 7 i art. 7a kpa. Organy prowadziły postępowanie z zachowaniem zasad określonych w przepisach prawa procesowego. Zaskarżone postanowienie zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, z którego wynika, jakimi przesłankami kierował się organ odwoławczy wydając postanowienie, wyjaśnia także podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim rozstrzygnięciem przemawiają. Ze wskazanych powodów Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.). Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 powyższej ustawy.