I SA/Wa 2270/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) asesor WSA Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 czerwca 2022 r. nr GZ.gn.624.107.2015 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 15 grudnia 2010 r. nr NiR.III.7730-1/10; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz K.L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowanie sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 15 czerwca 2022 r. nr GZ.gn.624.107.2015 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 15 grudnia 2010 r. nr NiR.III.7730-1/10 w całości oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 15 października 1974 r. nr UR6040/137/74 oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Naczelnika Powiatu W. z dnia 25 listopada 1974 r. nr GUR-4630/24/74. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia 15 października 1974 r. nr UR6040/137/74 Naczelnik Miasta i Gminy [...] orzekł o przejęciu na własność Państwa, w zamian za rentę, gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego w [...] (obecnie gmina [...], powiat wrocławski, województwo dolnośląskie), składającego się z działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...], stanowiącego własność S. J. (t. I, k. [...]). Spod przejęcia wyłączone zostały zabudowania mieszkalne i gospodarcze - pozostawiono je S. J. jako odrębny od gruntu (tj. działki siedliskowej nr [...], na której były położone) przedmiot własności. Następnie, decyzją z dnia 25 listopada 1974 r. nr GUR-4630/24/74, po rozpatrzeniu odwołania S. J., Naczelnik Powiatu W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 15 października 1974 r. (t. I, k. 56). Decyzją z dnia 10 maja 2000 r. nr NGK.IIIa.6016/37/99/00 Wojewoda Dolnośląski odmówił stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 4 lutego 2003 r. nr GZ.rn.051/625-183/2000 utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wyrokiem z dnia 22 września 2004 r., sygn. akt: IV SA 4752/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 lutego 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 10 maja 2000 r. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 24 marca 2005 r. nr RR.II.NGK.lila.6016/37/99/00 umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 15 października 1974 r. uznając się za organ niewłaściwy rzeczowo. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 10 maja 2006 r. nr GZ rn 057-625-441/05 uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z dnia 15 grudnia 2010 r. nr NiR.III.7730-1/10 Wojewoda Dolnośląski ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 15 października 1974 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył G. J. Minister rozpatrując sprawę podniósł, że analiza zebranej w omawianej sprawie dokumentacji wskazuje, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 15 grudnia 2010 r. została skierowana do osoby zmarłej. Z treści odpisu skróconego aktu zgonu z dnia 28 stycznia 2011 r. wynika, że jedna ze stron postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją, tj. R. L. zmarła w dniu 6 czerwca 2010 r. Oznacza to, że decyzja z dnia 15 grudnia 2010 r. wydana została z naruszeniem art. 28 k.p.a., co uzasadnia uchylenie decyzji Wojewody w całości oraz ponowne orzeczenie co do istoty sprawy przy uwzględnieniu następcy prawnego zmarłej, ustalonego postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] we W. z dnia [...] czerwca 2021 r. sygn. akt: [...]. Minister wyjaśnił, iż istotą niniejszej sprawy jest zweryfikowanie, czy decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 15 października 1974 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Naczelnika Powiatu W. z dnia 25 listopada 1974 r. są dotknięte którąkolwiek z wad nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru wskazał, że podstawę materialnoprawną kwestionowanych decyzji stanowił art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Przepis ten przewidywał cztery przesłanki, których spełnienie było niezbędne do przejęcia gospodarstwa rolnego za rentę z urzędu: 1) rolnik, od którego następowało przejęcie, posiadał przymiot właściciela przejmowanego gospodarstwa (por. art. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r.); 2) przejęciem były objęte wszystkie nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych; 3) rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów; 4) gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Minister dokonując weryfikacji wskazanych wyżej przesłanek uznał, że trzy z nich zostały spełnione. Natomiast co do przesłanki dotyczącej wykazywania przez przejmowane gospodarstwo niskiego poziomu produkcji ustosunkował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wiążącym Ministra w niniejszej sprawie wyroku z dnia 22 września 2004 r. W orzeczeniu tym Sąd stanął na stanowisku, że wydając decyzje z dnia 10 maja 2000 r. oraz z dnia 4 lutego 2003 r. Wojewoda Dolnośląski oraz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przyjęli, iż gospodarstwo S. J. przedstawiało niski poziom produkcji rolnej bez dokładnego ustalenia, czy istotnie w okresie poprzedzającym przejęcie go w trybie ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, na podstawie jej art. 9 ust. 2 cechowało się ono niskim poziomem produkcji rolnej z uwagi na niewłaściwe na nim gospodarowanie przez właścicielkę. Odnosząc się do kwestii, do której wyjaśnienia zobligował organy nadzoru Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 września 2004 r. (tj. do kwestii, czy S. J., przed przejęciem jej gospodarstwa na własność Państwa, władała nim niepodzielnie, czy też pozbawiona była w tym czasie możliwości właściwego jego zagospodarowania), Minister uznał, że zgromadzone w sprawie materiały, w tym zeznania przesłuchanych przez organ I instancji świadków nie dają jednoznacznej odpowiedzi w tym zakresie. Nie można w niniejszej sprawie stwierdzić w sposób kategoryczny, czy przed przejęciem gospodarstwa S. J. na własność Państwa właścicielka władała nim w sposób niepodzielny, czy też pozbawiona była w tym czasie możliwości właściwego jego zagospodarowania. Zgromadzone w tym kontekście materiały są bowiem niejednoznaczne. W takiej sytuacji, mając na uwadze zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) oraz stanowiące konsekwencję tej zasady domniemanie zgodności decyzji z prawem, Minister stanął na stanowisku, że wątpliwości dotyczące samodzielnego władania przez właścicielkę jej gruntami należy ocenić na rzecz legalności decyzji o przejęciu i uznać, że nie doszło tutaj do rażącego naruszenia prawa przez organy wydające kontrolowane rozstrzygnięcia. Brak również podstaw do uznania, aby kontrolowane decyzje były dotknięte innymi kwalifikowanymi wadami, uzasadniającymi stwierdzenie ich nieważności. Skargę na decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. L. zarzucając jej : a) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez nie podjęcie czynność celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie/pominięcie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ II instancji, że przejęcie gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha położnego w [...] składającego się z działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...], stanowiącego własność S. J. było zgodne z prawem; b) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 i 68 k.p.a. - poprzez brak podpisu S. J. pod protokołem z lustracji gospodarstwa rolnego z dnia [...] października 1974 r., a także brakiem podpisu Z. K. - wymienionego w w/w protokole członka komisji i sołtysa [...] – T. G.; c) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego , tj. art. 9 ust. 2 i art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne z uwagi na niespełnienie przesłanki mówiącej o niskim poziomie produkcji rolnej, bowiem S. J. nie władała całością swojego gospodarstwa w sposób ciągły przez okres 3 lat poprzedzający wydanie decyzji z dnia 15 października 1974 r. o przejęciu gospodarstwa; d) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, poprzez błędne przyjęcie, że gospodarstwo S. J. było zadłużone z winy S. J. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 15 października 1974 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Naczelnika Powiatu W. z dnia 25 listopada 1974 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu: pisma Urzędu Miasta i Gminy w [...] nr [...] z dnia [...].02.1973 r. skierowanego do B. J. (powinno być do S. J., bo B. J. zmarł w 1951 r.) w sprawie wypowiedzenia dalszej dzierżawy działki nr [...] na okoliczność użytkowania przez S. J. w/w działki tylko do 1 marca 1974 r., a także traktowania działki nr [...] przez w/w Urząd jako własności Państwowego Funduszu Ziemi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazano. Przede wszystkim podnieść należy, że Minister nie był związany prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 22 września 2004 r. z uwagi na to, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa nowelizująca kodeks postępowania administracyjnego, a więc już po wydaniu przez Sąd wyroku, a zatem przepisy prawa uległy zmianie. Ustawa nowelizująca zmieniła brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. i dodała paragraf 3 do art. 158 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 ustawy, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją (lub postanowieniem), stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Według z kolei art. 2 ust. 2 ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej ostateczną decyzją (lub postanowieniem), umarza się z mocy prawa. Powyższe oznacza, że aktualnie ustawodawca dopuszcza stwierdzenie nieważności decyzji w ciągu dziesięciu lat od jej doręczenia lub ogłoszenia. W przypadku, gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło więcej, niż dziesięć lat, ale mniej, niż trzydzieści lat, dopuszczalne jest procedowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ale organ nie może stwierdzić jej nieważności, a jedynie wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Natomiast po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji została wyłączona możliwość wszczęcia postępowania bądź prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy). Następuje tu bowiem przedawnienie możliwości kontroli w trybie nadzorczym decyzji zapadłej przed 30-stu laty, czyli przed 16 września 1991 r. (Por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, Lex 2022; M. Miron, Znaczenie ostatecznej i prawomocnej decyzji w obrocie cywilnoprawnym, NPN nr 1/22 s. 33 i n., W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26.). W obecnym zatem stanie prawnym, nawet gdy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte przed upływem 30 lat od daty kontrolowanej decyzji, to z chwilą upływu ww. 30-letniego terminu odpada możliwość kontynuowania postępowania, staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jest zaś możliwe jedynie w stosunku do decyzji zapadłej po 16 września 2011 r. przy czym termin ten ewoluuje z biegiem czasu. Oznacza to, że orzekając w ramach nadzoru np. w dniu 15 stycznia 2023 r. organ administracji nie może stwierdzić nieważności żadnej decyzji administracyjnej sprzed 15 stycznia 2013 r., może jedynie stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, pod warunkiem, że nie zapadła przed 15 stycznia 1993 r. Skoro więc w kontrolowanej sprawie wnioskiem nadzorczym objęto decyzje z 1974 r. a postępowanie nadzorcze w jego zakresie nie zostało zakończone przed 16 września 2021r. a przy tym od wejścia do obrotu ww. decyzji upłynęło ponad 30 lat – to postępowanie nadzorcze jako niedopuszczalne po upływie tak określonego w k.p.a. terminu podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W sprawie wystąpiła tzw. następcza bezprzedmiotowość postępowania. Ma ona miejsce wtedy, gdy w toku postępowania odpadnie przesłanka decydująca o dopuszczalności jego prowadzenia, czyli o istnieniu sprawy administracyjnej, która może podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu przez organ administracji. Owa następcza bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w wyniku wejścia w życie przepisów ustawy nowelizującej k.p.a., ograniczających terminem maksymalnie 30 lat możliwość oceny decyzji administracyjnej w trybie nadzorczym. W kontrolowanej sprawie zarówno decyzja Ministra z 2022 r., jak i decyzja Wojewody z 2010 r., (które Sąd uchylił), orzekały w przedmiocie nieważności decyzji wydanych w 1974 r., a więc po upływie 30 lat od wejścia ich do obrotu prawnego i z tego powodu w wyniku nowelizacji k.p.a. – należało uznać je za wadliwe jako wydane z naruszeniem art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy. Niezależnie zatem od kwestii interpretacji przepisów "nowelizacji" dotyczących nadzoru nad decyzjami, w stosunku do których postępowanie nadzorcze zostało zainicjowane przed upływem 30-stu lat od ich wydania (doręczenia lub ogłoszenia) aktualnie nie ma możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z 1974 r. W tej sytuacji Sąd oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji (pkt 1 sentencji), natomiast umorzenie postępowania administracyjnego nastąpiło na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. (pkt 2 sentencji). O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).