I SA/Wa 2275/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2011 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Skarbu Państwa, decyzją z [...] września 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2010 r. nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2003 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Województwo [...] z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., nieodpłatnie, na własność mienia nieruchomego Skarbu Państwa będącego we władaniu Wojewódzkiego Szpitala [...] w Z., w skład którego wchodzą nieruchomości gruntowe zabudowane, położone w Z. przy ul. [...], oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] w obrębie [...], szczegółowo opisane w decyzji. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że decyzją z [...] grudnia 2003 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Województwo [...] z mocy prawa, w trybie art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) z dniem 1 stycznia 1999 r., nieodpłatnie, na własność mienia nieruchomego Skarbu Państwa będącego we władaniu Wojewódzkiego Szpitala [...] w Z. szczegółowo opisanego w decyzji. Wnioskiem z 28 listopada 2007 r. Województwo [...] wniosło o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody [...], powołując się na fakt, iż przedmiotowe nieruchomości były we władaniu Wojewódzkiego Szpitala [...] w Z. co wynikało z decyzji Urzędu Miejskiego w Z. Nr [...] z [...] listopada 1989 r. jak też z zarządzenia nr [...] Wojewody [...]. Minister Skarbu Państwa w toku postępowania nadzorczego stwierdził, że brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2003 r., nr [...] w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż przedmiotowe nieruchomości nie spełniały wszystkich przesłanek określonych w art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające (...) i tym samym nie mogły być przekazane na rzecz Województwa [...]. Organ nadzoru nie zgodził się ze stanowiskiem Zarządu Województwa [...], iż sporne nieruchomości znajdowały się we władaniu Wojewódzkiego Szpitala [...] w Z. i tym samym miało miejsce rażące naruszenie prawa przy wydawaniu przez Wojewodę [...] przedmiotowej decyzji. W ocenie organu nadzoru, Wojewoda [...] prawidłowo uznał, iż samo wydanie zarządzenia Nr [...] z [...] października 1997 r. przekształcające Wojewódzki Szpital [...] w Z. w samodzielny zakład opieki zdrowotnej nie jest tożsame z przejęciem spornych nieruchomości w nieodpłatne użytkowanie. Ponadto, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w L. XXI Wydziału Gospodarczego z [...] stycznia 1998 r. Wojewódzki Szpital [...] nabył osobowość prawną. W konsekwencji na mocy art. 49 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), nastąpiło wygaśnięcie trwałego zarządu ustanowionego decyzją Urzędu Miejskiego w Z. Nr [...] z [...] listopada 1989 r. Organ nadzoru uznał, że żadna z przesłanek nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 kpa nie wystąpiła w przedmiotowym postępowaniu i tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2003 r. W skardze na decyzję Ministra Skarbu Państwa Województwo [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] lipca 2010 r. Skarżący w uzasadnieniu skargi podał, iż decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2003 r. rażąco narusza prawo materialne, a to normę art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez nietrafne przyjęcie, że "władanie" mieniem Skarbu Państwa przez instytucje i państwowe jednostki organizacyjne, przejmowane z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego powinno opierać się na tytule prawnym aktualnym na dzień 31 grudnia 1998 r. W ocenie skarżącego Wojewódzki Szpital [...] w Z. posiadał tytuł publiczno-prawny do nieruchomości objętej kontrolowaną decyzją, co stanowi przesłankę nabycia przez Województwo [...] własności tej nieruchomości. Tytuł do władania wynika bezpośrednio z decyzji Urzędu Miejskiego w Z. Nr [...] z [...] listopada 1989 r. o przekazaniu w zarząd na czas nieoznaczony przedmiotowych działek, oraz z zarządzenia nr [...] Wojewody [...] o przekazaniu mienia państwowego będącego w zarządzie zakładu. Wobec tego skarżący stoi na stanowisku, że przyjęcie przez Wojewodę [...], że Wojewódzki Szpital [...] w Z. nie dysponował tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości i odmowa stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1.01.1999 r. przez Województwo [...] własności tej nieruchomości w decyzji z [...] grudnia 2003 r. stanowi rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Należy mieć na uwadze, że zaskarżone decyzje zapadły w wyniku postępowania nadzorczego, którego celem było zbadanie czy ostateczna decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2003 r. odmawiająca stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Województwo [...], własności mienia Skarbu Państwa wymienionego w tej decyzji, nie jest dotknięta wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 kpa. Istota więc postępowania, o stwierdzenie nieważności decyzji sprowadza się do tego, że organ nie rozpoznaje od nowa sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją lecz do tego, czy ta decyzja nie zawiera jednej z wad skutkującej nieważnością decyzji. Minister Skarbu Państwa dokonał takiej kontroli i uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie jest ona dotknięta żadną wadą nieważności a w szczególności nie została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 60 ust. 1 ustawy z 13.10.1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), który to przepis stanowi materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji Wojewody [...]. Przepis ten stanowi, że mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy, z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Podstawową przesłanką nabycia mienia Skarbu Państwa w trybie tego przepisu jest "władanie" mieniem przez państwową jednostkę organizacyjną przejmowaną z dniem 1.01.1999 r. przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego. Ustawa z 13.10.1998 r. ani w powołanym przepisie art. 60 ust. 1, ani w żadnym innym przepisie, nie zawiera definicji pojęcia "władanie" użytego w art. 60 ust. 1 a także w innych przepisach tej ustawy. To powodowało rozbieżności zarówno w orzecznictwie organów administracji publicznej załatwiających sprawy tego rodzaju jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozpatrując rewizję nadzwyczajną od jednego z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Najwyższy w wyroku z 4 grudnia 2002 r. sygn. akt III RN 206/01 dokonał wykładni pojęcia "władanie" o jakim mowa w ustawie z 13.10.1998 r.. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Najwyższy stwierdził, że użyte w art. 68 ust. 1 a także w art. 60 ust. 1 tej ustawy pojęcie "władanie" nie może być identyfikowane z pojęciem "faktycznego władania" jakim posługuje się Kodeks cywilny i podlega wykładni co do jego prawnego znaczenia odmiennej od tej stosowanej w przypadku przepisów Kodeksu cywilnego. Nabycie ex lege prawa własności nieruchomości będącej we władaniu określonego w ustawie podmiotu mogło dotyczyć zatem tylko takiego władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymogami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonania władztwa przez właściciela. Wykładnia pojęcia "władanie" na gruncie przepisów ustawy z 13.10.1998 r. dokonana w powołanym wyroku Sądu Najwyższego pozostaje nadal aktualna. W kontrolowanej decyzji Wojewoda [...] również zastosował powyższą wykładnię i odmawiając komunalizacji objętego tą decyzją mienia uznał, że Wojewódzki Szpital [...] w Z. władał przedmiotowym mieniem bez tytułu prawnego. Organ wówczas stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1998 r. nastąpiło wygaśnięcie z mocy prawa trwałego zarządu tej jednostki zaś zarządzenie Wojewody [...] z [...].10.1997 r. nr [...] w sprawie przekształcenia Wojewódzkiego Szpitala [...] w Z. w Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej nie kreuje po stronie tego podmiotu tytułu prawnego do przedmiotowego mienia. Należy więc stwierdzić, że organ dokonał prawidłowej wykładni art. 60 ust. 1 ustawy z 13.10.1998 r., gdyż ustalił czy przedmiotowe mienie pozostawało we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej w rozumieniu tego przepisu czyli ocenił podstawową przesłankę komunalizacji mienia w trybie tego przepisu. Tak więc przy wydawaniu kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z [...].12.2003 r. nie doszło do rażącego naruszenia powołanego art. 60 ust. 1. Natomiast skarżący uważa, że Wojewódzki Szpital [...] w Z. posiadał tytuł do władania przedmiotowym mieniem, który wynikał bezpośrednio z decyzji z [...].11.1989 r. o przekazaniu tego mienia w zarząd i z zarządzenia Wojewody [...] nr [...] z [...].10.1997 r. i w tym upatruje rażące naruszenie art. 60 ust. 1 ustawy z 13.10.1998 r., którą to wadą nieważności ma być dotknięta kontrolowana decyzja komunalizacyjna. Należy stwierdzić, że odmienna od organu ocena ustaleń co do stanu prawnego komunalizowanego mienia, przyjętych w ostatecznej decyzji dokonana przez skarżącego, stanowi tylko polemikę z tą oceną i nie może stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji, gdyż byłoby to sprzeczne z fundamentalną zasadą procesową trwałości decyzji administracyjnej, określoną w art. 16 kpa. Taka odmienna ocena przez stronę podstawowych przesłanek rozstrzygnięcia zawartego w kwestionowanej decyzji nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie mieści się w katalogu tych podstaw ustalonym w art. 156 § 1 kpa. Nie można także uznać, że stanowisko skarżącego odzwierciedla zmianę wykładni pojęcia "władania" z art. 60 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z 13.10.1998 r. ale nawet gdyby doszło do zmiany wykładni tego przepisu to i tak nie mogłoby być to uznane za naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji. W sytuacji więc, gdy kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Wojewody [...] nie zawiera wad, które skutkowałyby jej nieważnością, odmowa stwierdzenia nieważności tej decyzji, orzeczona przez organ nadzoru w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, jest zgodna z prawem. Czyni to skargę nieuzasadnioną i z tego względu Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.