I SA/Wa 2275/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prezydenta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2021 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku zażaleń Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (Skarżący) oraz Spółki [...] S.A. z siedzibą w P. (następca [...] S.A. z siedzibą w P.) utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] czerwca 1997 r. nr [...] Wojewoda P. na podstawie art. 2 ust. 1, 2, 3 i 9 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), art. 40 ust. 3 i art. 43 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie i użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97), stwierdził, że grunt Skarbu Państwa będący w dniu [...] grudnia 1990 r. w zarządzie [...] S.A. z siedzibą w Poznaniu, położony w P. przy ul. [...], obręb J., obejmujący działkę nr [...], ark. mapy [...], o pow. [...] ha, stał się z dniem [...] grudnia 1990 r. przedmiotem użytkowania wieczystego [...] S.A. z siedzibą w P. oraz stwierdził nabycie prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Decyzją z [...] marca 1999 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił ww. decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) stwierdził, że grunt Skarbu Państwa będący w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego [...] z siedzibą w W. (obecnie [...] S.A. z siedzibą w W.) położony w P. przy ul. [...] (dawniej ul. [...]), obręb J., działka nr [...], ark. mapy [...], o pow. [...] ha, objęty księgą wieczystą nr [...], stał się z dniem [...] grudnia 1990 r. przedmiotem użytkowania wieczystego przedsiębiorstwa państwowego [...] z siedzibą w W. W wyniku odwołania wniesionego przez [...] S.A. z siedzibą w P, Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...], uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem z [...] lutego 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...] z siedzibą w W. (obecnie [...] S.A. z siedzibą w W.) oraz [...] S.A. z siedzibą w P. (obecnie [...] S.A. z siedzibą w P.) prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest zainicjowanie i przeprowadzenie postępowania przed Sądem Rejonowym [...] Miasto w P. o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. W wyniku zażaleń Skarżącego oraz Spółki [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] lutego 2019 r. W uzasadnieniu stwierdził, że decyzja uwłaszczeniowa wydana na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu [...] grudnia 1990 r. W myśl art. 200 ust. 4 tej ustawy, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że w dniu [...] grudnia 1990 r., jak i obecnie, nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa. W dziale drugim tej księgi wpisane jest prawo użytkowania wieczystego na rzecz [...] S.A., którego podstawą wpisu jest ww. decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 1997 r. Jednakże decyzja ta została uchylona prawomocną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 1999 r. W sytuacji, gdy decyzja uwłaszczeniowa z [...] czerwca 1997 r. została uchylona w postępowaniu odwoławczym, to beneficjent tej decyzji nie może się powoływać na skutki, które z niej wynikały, ponieważ decyzja ta nigdy nie weszła do obrotu prawnego. Tym samym ujawnienie na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1997 r. wpisu do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego na rzecz spółki [...] S.A., powoduje w księdze wieczystej niezgodność stanu faktycznego ze stanem prawnym nieruchomości. Doprowadzenie do prawidłowych wpisów może nastąpić w wyniku wyroku sądu powszechnego o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Do czasu rozstrzygnięcia opisanego zagadnienia wstępnego, organ administracji publicznej nie może ustalić właściwych stron postępowania, a zatem merytorycznie rozpoznać wniosków o uwłaszczenie. Istnieje więc w sposób oczywisty zależność pomiędzy uprzednim ustaleniem ww. zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] wezwał Prezydenta Miasta P. do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Uwłaszczenie państwowej osoby prawnej jest rozporządzeniem nieodpłatnym, czyli niekorzystającym z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W skardze na powyższe postanowienie Skarżący wniósł o jego uchylenie. Zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że zagadnieniem wstępnym uzasadniającym konieczność zawieszenia postępowania w sprawie jest przeprowadzenie postępowania przed właściwym sądem o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, którego rozstrzygnięcie umożliwi prawidłowe rozpatrzenie postępowania o uwłaszczenie w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe nie stanowi zagadnienia wstępnego. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumentację na poparcie podniesionego zarzutu. Stwierdził, że istnieją podstawy do prowadzenia przez organ postępowania uwłaszczeniowego, bowiem niekwestionowanym właścicielem na dzień 5 grudnia 1990 r. był Skarb Państwa, zaś ustalenie, który z wnioskodawców spełnia warunek posiadania nieruchomości w zarządzie na tę datę, podlega zbadaniu przez organ w oparciu o zebraną dokumentację. Usunięcie niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w tej sprawie zależy od wydania właściwej decyzji przez Wojewodę [...]. W sprawie tej nie zaistniała więc przesłanka do zawieszenia postępowania w postaci zagadnienia wstępnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. W piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. [...] S.A. stwierdziła, że popiera wniesioną skargę. Spółka podniosła, że decyzja Wojewody [...] potwierdzająca fakt przekształcenia prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego razem z decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 1999 r. uchylającą decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 1997 r. stanowić będzie podstawę do zmiany wpisów w księdze wieczystej dotyczących użytkownika wieczystego nieruchomości, bez konieczności przeprowadzenia postępowania sądowego o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Kontrolując wydane w sprawie postanowienia o zawieszeniu postępowania zgodnie ze wskazanym wyżej kryterium, Sąd stwierdził, że nie zostały one wydane z naruszeniem stanowiącego ich podstawę art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych rozumienia pojęcia "zagadnienia wstępnego", o którym stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że jest to zagadnienie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, zagadnienie to musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i musi istnieć zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Jest to zatem kwestia o charakterze otwartym (jeszcze nieprzesądzona), stanowiąca konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92). Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, gdyż prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 461/20 oraz przywołane w nim poglądy wyrażane w literaturze i orzecznictwie). Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 348/12). W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. odpowiadają prawu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Z akt sprawy wynika, że [...] S.A. (obecnie [...] S.A.) oraz [...] S.A. z siedzibą w W. wystąpiły do Wojewody [...] z wnioskami o stwierdzenie nabycia w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w P. przy ul. [...] (dawniej ul. [...]), obręb [...], obejmującego działkę nr [...], ark. mapy [...], o pow. [...] ha, objętego księgą wieczystą nr [...]. Jak prawidłowo podkreślił organ, decyzja uwłaszczeniowa wydana na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu [...] grudnia 1990 r. W myśl art. 200 ust. 4 tej ustawy, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że w dniu [...] grudnia 1990 r., jak i obecnie, nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa. W dziale drugim tej księgi wpisane jest prawo użytkowania wieczystego na rzecz [...] S.A., którego podstawę wpisu stanowiła decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 1997 r. uchylona prawomocną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 1999 r. W zaistniałej sytuacji organy prawidłowo przyjęły, że skoro decyzja uwłaszczeniowa z [...] czerwca 1997 r. została uchylona prawomocną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 1999 r., to beneficjent tej decyzji po jej uchyleniu nie może się powoływać na skutki, które z niej wynikały, ponieważ decyzja ta nie istnieje w obrocie prawnym. Tym samym dokonanie na podstawie tej decyzji wpisu do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego na rzecz spółki [...] S.A., powoduje konieczność aktualizacji wpisu w księdze wieczystej. Rozstrzygnięcie przez sąd powszechny tej kwestii jest zatem konieczne dla prawidłowego wyniku prowadzonego postępowania w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ w tym postępowaniu w pierwszej kolejności ustala bowiem, czy wnioski o uwłaszczenie złożyły podmioty uprawnione. Organ wiedząc zatem o uchyleniu decyzji stanowiącej podstawę wpisu do księgi wieczystej nr [...] prawa użytkowania wieczystego na rzecz spółki [...] S.A. prawidłowo zawiesił postępowanie o uwłaszczenie, które toczy się również z wniosku tej Spółki. Byłoby to bowiem rozstrzygnięcie oparte na wpisie w księdze, którego dokonano na podstawie decyzji nieistniejącej, bo wyeliminowanej z obrotu prawnego. Kwestię tę należy zatem uregulować w postępowaniu przed sądem powszechnym, występując w pierwszej kolejności z wnioskiem o wykreślenie tego wpisu, nie zaś jak przyjęły organy w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi z rzeczywistym stanem prawnym. Mimo więc częściowo wadliwego uzasadnienia wydane w sprawie postanowienia o zawieszeniu postępowania odpowiadają prawu. Reasumując, kwestia wpisu w księdze wieczystej nr [...] prawidłowego podmiotu, któremu przysługuje użytkowanie wieczyste spornej nieruchomości stanowi, jak trafnie przyjęły organy w tej sprawie, zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wpisanie prawidłowego podmiotu w księdze wieczystej warunkuje bowiem i determinuje prawidłowe prowadzenie postępowania w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Kwestia ta stanowiła więc podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie o uwłaszczenie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Prawidłowość tego wpisu nie musi być natomiast dochodzona w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Dlatego w zaskarżonych postanowieniach organy właściwie oceniły wystąpienie zagadnienia wstępnego w sprawie o uwłaszczenie, wiążąc je i uzależniając prowadzenie tego postępowania od dokonania wpisu prawidłowego podmiotu w księdze wieczystej nr [...], mając na uwadze wyżej powołane znajdujące się w aktach sprawy decyzje. Zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i zawieszenie postępowania Sąd uznał więc za niezasadny. Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.